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    地方政府债务风险防控方案及国际借鉴

    一、引言

    我国自2015年后对地方政府债务做出了诸多规定,如《地方政府性存量债务清理处置办法》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》等。这样做的主要目的,一是将地方债务纳入预算管理;二是甄别当前的存量债务规模(王帆,2016)。随着这一工作的逐渐展开,原则上我国已将地方债纳入了国家预算。但刘尚希(2018)以中国社科院名义发布了《政府猫先生电竞app安卓版报告2017》发现,尽管2015年预算法开始用预算来约束地方政府借债行为,但目前地方政府无论在投资计划、融资计划等方面均未真正实现地方债纳入预算统筹系统,地方债的风险仍然较大。可见,当前地方政府需建立防控地方政府债务风险的方案,从而解决预算约束缺位的问题。


    二、国外地方债务风险防控的方案研究

    地方债务风险管理一直是世界各国*重要的财政问题,本文对美国、日本、英国、法国、澳大利亚等主要发达国家的地方债务风险的防控进行详细梳理,以期为我国地方政府建立债务风险给予一定的借鉴。

    (一)美国地方债务风险防控的方案 美国市政债券风险防控与化解措施主要体现在预算管理、发行审批、规模控制、风险预警、偿债准备金、政府债务担保、信用评级制度、透明度要求等方面。具体如下:(1)预算管理是指美国实施的预算管理是将经常预算与资本预算结合,即地方政府预算制度相当严格,需要国会批准;(2)发行审批是指州政府对地方债务发行审批严格,每个项目均必须经过审批才能发行债务;(3)规模控制是指美国通常利用债务率、负债率、人均债务率、偿债率、偿债准备金余额比例、税收还款的净债务与个人所得税之比等来衡量地方政府规模,从而对地方政府举债规模进行控制;(4)风险预警是指美国中央政府给予了风险预警体系,该体系由审计部门来执行,即审计部门来检查地方政府的债务风险是否过高的情况;(5)偿债准备金是指美国要求地方政府给予一定的地方债准备金,地方政府如果不能按期还债,还可利用备用金进行偿还部分,借款不至于出现地方政府难以偿还突然破产的发生;(6)政府债务担保是指美国通常会地方政府对一些基础设施给予资产担保,以保障这些项目的顺利实施;(7)信用评级制度是指美国采取信用评级措施来对地方政府进行举债评级,如曾聘请菲奇、穆迪等公司来评级。一旦发现地方政府出现债务支不付出的情况发生,就会马上降低地方政府的举债级别,从而限制地方政府举债并控制地方政府债务风险;(8)透明度要求是指美国地方政府根据法律来披露地方债务,民众可以根据这些信息了解地方政府债务的变化及可能出现的风险。

    (二)日本地方债务风险防控的方案 日本地方债务风险防控的方案主要体现在审批制度、规模控制、风险预警与财政重组、审计监督等方面。具体如下:(1)审批制度是指日本中央政府给予地方政府较高的举债权,但必须通过协商制度,由地方政府会议通过才可举债,给予地方政府较大举债权;(2)规模控制是指中央政府会对地方政府举债计划给予审批,如果计划被否决,地方政府将重新提交计划;(3)风险预警与财政重组是指日本地方政府利用实际赤字率等各种指标来进行风险预警,如果有不符合的比率,中央就会要求地方政府重新财政重组;(4)审计监督是指审计部门会对地方债务进行定期检查,如果发现了问题,审计会提出相应改进措施,并移交给权力部门予以处罚。

    (三)英国地方债务风险防控的方案 英国地方债务风险防控的方案主要体现在规模控制、谨慎性制度、偿债准备金、透明度要求等方面。具体如下:(1)规模控制是指中央政府对地方政府举债有一定限额,地方政府可在每年的预算中报告该限额,并由中央财政部审批;(2)谨慎性制度是指英国中央政府要求地方政府保持谨慎性借债原则,在借债时必须提供详细的借债与偿还计划,以增加其举债、偿还的可信性;(3)偿债准备金是指英国要求地方政府给予一定的地方债保证金,地方政府如果不能按期还债,还可利用备用金进行偿还部分,借款不至于出现地方政府难以偿还突然破产的发生;(4)透明度要求是指英国对地方政府透明度要求较高,地方政府必须向国会及民众公布财务报告,并接受中央和民众监督。

    (四)法国地方债务风险防控的方案 法国地方债务风险防控的方案主要体现在行政司法监控、债务担保、偿债准备金、透明度要求等方面。具体如下:(1)行政司法监控是指法国法律规定地方债务必须纳入预算,预算要通过国会会议通过,并可由审计部门、财政部门等进行监督;(2)债务担保是指法国的地方政府债务均有优质资产作为抵押,如果地方政府想要举债就必须向银行抵押资产,这种举债方式保障了地方政府不会出现资不抵债的情况发生;(3)偿债准备金是指法国建立了备用金制度,地方政府如果不能按期还债,还可利用备用金进行偿还部分,借款不至于出现地方政府难以偿还突然破产的发生;(4)透明度要求是指法国的预算系统比较发达,在预算的透明度上是****水平,这种高透明度的预算体系帮助中央了解地方政府的举债情况,也能及时帮助地方政府摆脱资不抵债。

    (五)澳大利亚地方债务风险防控的方案 澳大利亚地方债务风险防控的方案主要体现在预算管理、规模控制、信用评级制度、透明度要求等方面。具体如下:(1)预算管理是指澳大利亚政府在预算管理方面给出了严格方案,每笔政府债务等均需纳入预算体系,特别对债务的偿付的预算更为严格和记录更为详细;(2)规模控制是指财政部是主管政府债务的部门,其主要通过审核地方政府借款举措,在通过审核后财政部才考虑是否给予贷款额度,从而能控制地方债务规模,以削减不必要的举债;(3)信用评级制度是指采取信用评级措施来对地方政府进行举债评级,一旦发现地方政府出现债务支不付出的情况发生,就会马上降低地方政府的举债级别,从而限制地方政府举债并控制地方政府债务风险;(4)透明度要求是指如果地方政府的披露信息发现确实需要调整地方债务,政府需要召开议会决定并在预算中体现。

    三、国内地方债务风险防控的方案

    中国地域广袤,经济发展不均衡,地方政府债务风险的形成因素与具体表现均存在差异。东部地区的地方债务多用于资本性支出,如城市基础设施建设等,符合人民群众利益,中央应扩大其举债规模。而中西部地区举债形式多头且多用于消费性支出,潜在金融风险凸显。因此,本文借鉴与地方情况相似的上海、江苏的措施,以期对地方建设债务风险的防控和化解机制有所帮助。

    (一)上海地方债务风险防控的方案 上海地方债务风险防控的方案主要体现在债务月报制度、债务风险预警制度、偿债准备金制度、强化审计监督等方面。具体如下:(1)债务月报制度是指上海财政局实施月报制度,每月向政府报告债务风险,同时将评级结果向人大报告;(2)债务风险预警制度是指上海市建立债务风险预警系统,并利用该系统进行风险预警;(3)偿债准备金制度是指海在地方债务方面具有备用金,用以对抗可能出现的资不抵债情况发生;(4)强化审计监督是指审计部门按时对地方债务预算编制、预算实施、预算变动管理等进行专项审计,并将结果移交给法院对相关责任人进行处罚。

    (二)江苏地方债务风险防控的方案 江苏地方债务风险防控的方案主要体现在债务规模管理、债务风险预警制度、偿债准备金制度、预算管理、强化考核机制等方面。具体如下:(1)债务规模管理是指江苏从经济现状、债务规模和资产状况等来全面评价一个地区能够借款的数额。当前江苏地方债务风险不高,能够控制;(2)债务风险预警制度是指江苏的风险预警制度主要从债务率和逾期债务率两个指标测度。目前的两个指标率均不高,处于较低水平;(3)偿债准备金制度是指江苏省的地方政府均有偿债准备金,该资金均由财政资金支出,且转款专用,专项检查;(4)预算管理是指江苏实施预算管理,支出与收入都要与预算一致。如果需要改预算,则要上报财政部门审核后,人大审批;(5)强化考核机制是指政府债风险较高时,地方政府领导就需要负相应责任,即将领导经济责任审计与地方债风险相关联。

    四、各国地方债务风险防控方案的启示

    (一)加强地方债务预算管理 我国已经将地方债务纳入地方预算管理,但预算管理效果不佳,可见加强地方债务预算管理非常必要。美国实施的预算管理是将经常预算与资本预算结合,即地方政府预算制度相当严格,需要国会批准;澳大利亚政府在预算管理方面给出了严格方案,每笔政府债务等均需纳入预算体系,特别对债务的偿付的预算更为严格和记录更为详细。美国、澳大利亚的经验表明,地方债务管理需要有严格的方案,我国地方政府可借鉴其方法,首先是将经常预算与资本预算结合,其次是将每笔政府债务等均需纳入预算体系。这样能够将地方债务完全放在预算中进行管理,并将该资金专款专用。

    (二)严格地方政府债务预算审议制度 当前,国务院只赋予了地方政府适度举债权力,这意味着地方政府的举债受到限制,而限制的主要审批机构就是地方人大,可见需要发挥人大的审批力量。美国州政府对地方债务发行审批严格,每个项目均须经过审批才能发行债务;日本中央政府给予地方政府较高的举债权,但必须通过协商制度,由地方政府会议通过才可举债,给予地方政府较大举债权。美国和日本的经验启发我国地方政府预算审计部门需要一定权威性,而我国地方人大*为适合。同时,预算审核可通过协商制度,完善资金借贷和偿还制度。

    (三)增加各地方政府债务的透明度 地方债务不透明是增加地方政府风险的原因之一,助长了地方政府官员借债来增加GDP的愿望。美国地方政府根据法律来披露地方债务,民众可以根据这些信息了解地方政府债务的变化及可能出现的风险;英国对地方政府透明度要求较高,地方政府必须向国会及民众公布财务报告,并接受中央和民众监督;澳大利亚政府对举债透明度要求非常高,如果地方政府向政府报告举债存在隐瞒或不实,澳洲政府将会给予地方债务降级处罚。这些国家为我国地方债务透明度发展提供了借鉴。具体而言:首先,可编制预算报告向人大和社会公众报告,从而增加地方债务在预算方面的透明度。其次,编制权责发生制的报告制度,目的是为了让公众评估地方政府的债务情况,并对地方政府举债进行监督。

    (四)完善地方债务风险预警机制 我国许多地方均有风险预警指标,如浙江省《地方政府债务管理办法》(2006)就利用债务率来进行风险预警,但这些指标对债务规模非常重视,而没有注重同一省份不同地区的经济发展水平、资产偿还水平等(缪小林、伏润民,2013)。在上文的分析可知,美国考量了经济发展水平,而日本考量了资产偿还能力等指标,可见加入这些指标后才能更客观的了解当地的建设与经济发展,从而更好地评估举债的偿还能力。基于此,我国地方政府在设置地方债务风险预警机制时也需要考虑这些指标,即经济发展水平指标、资产偿债能力指标等,从而达到更好地评估地方债。

    (五)强化地方政府的审计监督 审计部门对国家的资金具有保值与监督功能,地方债的整个发行即需要纳入预算管理,也需要利用审计对发债的全过程进行监督。上海在这方面做得就比较突出,如上海地方政府审计对地方债是全过程监督,并设立了经常性的审计制度,审计部门按时对地方债务预算编制、预算实施、预算变动管理等进行专项审计,并将结果移交给法院对相关责任人进行处罚。因此,在发债过程中可由审计部门先进行地方债务预算编制审计,即当预算编制不合理时,审计有权力要求重新编制并进行重新审查;在举债的过程中,对相关部门是否按照预算执行进行审计,对不按预算执行的相关责任人给予处罚;在举债完成后,审计部门还需将债务执行结果与官员绩效考核相关联,即审计与经济责任审计链接。当发现举债过程的违反法律、犯罪等行为时,可利用司法部门的力量进行处罚(曾康霖、吕劲松,2014)。

    (六)实施地方债务的绩效考核制度 当前,地方债务已经被纳入预算,但预算执行的如何、是否进行风险评估等并不受到监督,这就意味着地方债务并未与负责人的绩效考核相联系。而江苏省走在了全国的前列,实施了考核机制,当政府债风险较高时,地方政府领导就需要负相应责任,即将领导经济责任审计与地方债风险相关联。这样的好处是形成了威慑作用,江苏各地方均不敢违反地方债预算制度并按预算执行地方债,对故意违规、逃债等行为给予处罚,以追究责任人责任,取得了较好的成效。因此,全面实施地方债务考核问责机制是地方债务无法再出现问题的应急措施,也是当前地方债务治理的必然选择。可见,各地方政府需要建立该考核问责机制才能防止地方债犯罪发生。

    *本文系河南省软科学项目“基于产业融合的河南旅游产业生态系统结构升级优化研究”阶段性研究成果。

    参考文献:

    [1]曾康霖、吕劲松:《加强地方政府性债务管理的审计思考》,《审计研究》2014年第1期。

    [2]朱军:《国外地方债务管理中的透明度要求:经验与政策启示》,《财政研究》2014年第11期。


    来源:财会通讯


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