您好,欢迎光临上海仟浦财富投资管理有限公司!
  • 当前位置:首页 > 行业新闻 > 再谈地方政府融资平台

    再谈地方政府融资平台

    任何历史事件都有其特定的历史背景,任何政策出台都有其特定的考量,评价政策不能脱离当时所面临的的复杂环境。

    1993年9月,国务院决定实行分税制,即中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方,增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。时任副总理***带领国务院部委领导一个一个省市进行游说及谈判,复杂程度及难度堪比“中美贸易磋商”。在朱总理的不懈努力下,《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》于1993年12月15日正式发布,自此,我国税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税。此后,中央财政收入逐年快速上涨,到90年代后期,中央财政实力已经超过地方。

    同时,由于旧《预算法》第28条明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字预算。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。当时的《担保法》第8条规定“国家机关不得为保证人、但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”、第9条规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团队不得为保证人”。上述《担保法》及《预算法》的相关规定,从一定程度成为了地方政府融资的障碍。

    为规避上述限制,地方政府融资平台应运而生,*早从1997年开始,陆陆续续有地方政府通过注资等方式设立融资平台,通过土地等公益性划拨做大资产规模,同时以土地等资产为抵押物向金融机构融资,解决了一部分资金的缺口。

    随着我国债券市场不断的完善,多层次的债券市场逐渐形成,加之,2009年出台的4万亿经济刺激计划,均为地方融资平台的发展和壮大提供了条件。

    1、城投公司的主要特点


    (1)公司治理方面

    一般为地方国有企业,与所属地方政府关系密切,存在一定公司治理结构不完善的问题,主要表现为城投公司**管理人员存在由地方政府公务员兼任的现象。其次,部分城投还存在董事、监事、**管理人员安排与公司章程、公司法要求不相符的情况。再者,城投公司实质上是代政府进行猫先生电竞app安卓版,对设立的控股子公司不实际“控制”,但又承担着“输血”职责,经营独立性不足。

    (2)资产负债方面

    多数情况下,城投公司一般由所属地方政府以水电燃气、储备土地、市政路桥、公园绿地、学校医院、政府办公楼等公益性资产注资。

    由于城投公司承担的城市基础建设工程项目周期长、回款慢,其负债规模一般比较高,且多以长期债务(长期借款和应付债券)为主。

    (3)主营业务

    城投公司多以城市基础设施建设为主业,通过代建或者BT等方式承担建设任务,工程建设周期和回款周期较长。

    城投公司的收入多依赖于政府工程款、项目回购资金的支付,受地方财力的制约。同时,地方政府往往会给城投公司土地一级开发业务,城投公司将整理后的土地经政府出让后,由当地财政部门向城投公司返还开发成本和部分收益分成,作为城投公司的收入。

    (4)财务会计

    城投公司因为其业务模式、记账方法、政府注资等原因,其存货、在建工程、应收账款、其他应收款、长期借款、资本公积等会计科目往往规模较大或者变动较大。

    城投公司通过与政府签署《委托代建》协议的方式,将基础设施建设从政府投资行为转变为企业投资行为;使基础设施由非经营性资产变成城投公司报表内的经营性资产;地方财政按照约定给付的补贴或协议购买及回购,变成城投公司经营性收入和利润,从而使城投公司的经营状况、资产构成、盈利能力符合《企业债券管理条例》、《证券法》、《公司法》和《公司债券发行与交易管理办法》等相关法律法规规定的债券融资条件。

    城投公司进行基础设施建设的资金除资本金外,主要来自债务融资,一般由于所投资项目规模较大、工程周期较长,城投公司对外融资形成大量以中长期为主的有息债务。

    城投公司主要业务板块之一是基础设施委托代建,因此在代建项目开始建设到委托方回购期间,发行人需要先行投入大量资金,形成大量的应收款项。

    盈利能力主要与承接的代建项目数量以及回购加成比例(一般为5%-20%)相关。

    例如,某中票募集说明书中所述“发行人是XXX区开发建设主体,以“委托代建”的形式接受XXX区的委托,对XXX范围的市政、道路、房产及绿化工程开展建设。

    XXX管委会制定项目建设计划,批准市政建设规划,由发行人组织实施可行性研究、环评、涉及、报批和招投标等工作,投入建设项目资本金,并负责项目全部工程的建设、运营,承担建设费用和风险。

    发行人与XXX签署了《XXX委托代建及回购协议》,双发决定对XXX区基础设施建设项目采用“建设-回购”模式,XXX区授权发行人对合作去基础设施项目进行投资、融资和施工建设,负债建设用地的征地、拆迁和补偿等工作,度假享有项目回购权,回购资金只能用于在建或者后期开工的基础设施建设。回购总成本包括概算总价和15%的利润构成,项目工程款有XXX区按回购协议分期支付,在每个工程标段基本完工后于每年年中或年底进项结算确认,一般在项目决算后5年内支付完毕。”

    相关的会计处理如下:

    资产负债表项目会计处理:工程项目建设过程中,以工程合同、工程监理报告、工程款支付审批单、发票等原始凭证为依据作为工程建设成本核算,企业代建项目借记会计科目“存货-工程施工”,并以各工程项目对象设立明细账予以核算。具体项目成本支出时,借记“存货-工程施工”,贷记“银行存款”或者“应付账款”,当工程项目确认收入时,借记“银行存款”或者“应收账款”/“其他应收款”,贷记“主营业务收入”;并相应结转成本,借记“主营业务成本”,贷记“存货-工程施工”。

    损益表项目会计处理:发行人工程项目每月根据项目进度,根据“完工百分比法”确认收入及代建管理费,计入“营业收入”科目;计提缴纳各项税金,计入“营业税金及附加”项目;同时将“存货”结转为相应的工程成本,计入“营业成本”项目。

    现金流量表项目会计处理:发行人根据审批的工程请款单支付工程建设款项,在进行会计核算的同时,按资金支出的性质,在现金流量表上形成“经营活动现金流出”,归入“购买商品、接受劳务支付的现金”项目;在收到管委会拨付的工程项目回购款项时,按资金的性质,在现金流量表上形成“经营活动现金流入”,归入“销售商品、提供劳务收到的现金”项目。

    结算模式:每个会计期末与管委会签订具体的工程回购的结算书,结算书明确项目名称,项目开发成本和结算金额等内容,发行人在签署结算书时确认收入,管委会在当年都按照结算书所约定的金额拨付发行人回购款。

    土地开发整理的运作模式:

    (1)土地整理是XXX招商引资、发展建设的基础环节,伴随着XXX的不断发展,对土地使用的需求不断提高,土地整理业务的主体主要为发行人子公司XXX,XXX与发行人签订《土地委托开发协议》授权发行人对园区范围内的土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿,并进行适当的市政配套设施建设,使土地达到可出让条件,所有经营活动均在经营范围内进行,具有土地开发资质。

    土地完成拆迁安置和平整工作后,将其通过国土部门公开招标出让,土地出让金上缴财政。XXX在项目验收和审计后,根据发行人实际支出金额加总约50%合理报酬,发行人确认为土地开发收入,同时,将相应的征地和拆迁等土地整理支出结转为土地开发成本。

    (2)会计处理

    1)资产负债表处理

    土地整理过程中实际发生的土地整理成本,主要为征地安置补偿,房屋拆迁补偿等补偿款,项目开始前,发行人前期先垫付土地动迁和平整款项,借记“其他应收款”,贷记“银行存款”,完成动迁工作,向XXX上报动迁补偿协议、收款收据等资料,XXX根据上报材料确认动迁成本,项目验收后,发行人将形成的土地资产借记“存货-开发土地成本”,贷记“其他应收款”。

    2)利润表处理

    计划土地完成拆迁安置和平整工作后,将其通过国土部门公开招标出让,土地出让金上缴财政。XXX在项目验收和审计后,根据发行人实际支出金额加总约50%合理报酬,发行人确认为土地开发收入,同时,将相应的征地和拆迁等土地整理支出结转为土地开发成本,发行人在确认收入时,借记“应收账款”,贷记“营业收入”,同时结转相应的成本。借记“营业成本”,贷记“存货-开发土地成本”。

    3)现金流量表处理

    发行人在土地整理过程中实际发生的土地整理成本,计入“购买商品、接收劳务支付的现金”,发行人在收到XXX拨付的土地整理业务款项时,计入“销售商品、提供劳务收到的现金”。

    (3)结算模式

    发行人每个会计期末与管委会签订具体的土地整理业务的结算书,结算书根据已完工项目验收和审计报告、明确地块名称、地块开发成本和结算金额内容,发行人在签署结算书时确认收入,XXX在当年按照结算所约定的结算金额拨付发行人土地管理款项。

    城投公司其他应收款主要是应收其他单位的项目回购款、资金拆借款、保证金等,存货主要是项目持续建设形成的开发成本。预付款项主要为进行项目建设时预先支付给施工单位的工程预付款,因为工程未结算形成。

    城投公司“市场化辅导”的常见手法

    城投公司因其在股东击鼓、承担猫先生电竞app安卓版职能等方面具有特殊性,其发行债券前往往需要在运作模式、现金流的路径、财务报表编制、公司治理等方面做出一些完善,即进行市场化改造的过程(亦可称之为辅导或者包装),以满足我国多层次债券市场发行债券所需的基本要求以及评级机构进行信用级别评定的要求。

    一、城投公司市场化改造所遵循的原则

    城投公司在股权上具有地方政府背景,多为地方财政局或者地方国有资产管理机构充当出资人的角色。所以,城投公司也一定程度上承担了地方公共基础设施猫先生电竞app安卓版和建设管理职责,其承担的建设项目一般不直接产生现金流的公益性项目,如公路、绿化、污水管网等。

    由于上述特点,城投公司虽然名义上是具有公司性质的市场化法人实体,但地方政府一般将其作为猫先生电竞app安卓版平台进行管理,城投公司市场化属性得不到充分体现。

    而城投公司如要发行债券,则需要满足国家发展和改革委员会、沪深交易所以及银行间市场交易商协会的有关要求,将自身的公司属性表现出来。因此,城投公司的包装也应围绕突出自身的公司属性为目标,遵循以下几个原则:

    1.可持续经营

    在市场化改造之前,城投公司一般都是依靠政府拨入的建设项目资本金、城建项目补贴资金等财政资金作为项目建设的基本资金来源,同时依靠自身作为地方政府投资公司的股权背景从银行、信托公司等金融机构获得信用贷款,或以政府拨入的土地、房产等其他资产做抵押获得抵押贷款,以弥补财政拨入资金与项目建设所需资金的缺口。

    在这样的运作模式下,城投公司没有主营业务,自身只是财政资金的使用和投放机构,及政府从金融机构筹集资金的融资机构。而一个公开市场发行债券的公司,无论是监管机构还是投资机构和中介机构都将其可持续经营的能力视为基本条件。这就要求城投公司通过改变以前的运作模式,包装出具备可持续性的主营业务经营模式。

    2.具备一定的收入及利润创造和现金平衡能力

    城投公司所筹资金主要投向市政交通、河道整治、土地开发、棚户区改造等城乡基础设施建设项目。这些项目多数具有一定公益性质,且投资规模较大。多数项目不直接产生现金流,其项目效益体现在地方基础设施完善所带来的经济发展和税收增长上,例如市政交通、环境治理等项目。

    有些项目具备一定的现金创造能力,但根据现行法律城投公司不能直接获取,需要间接通过财政获取,例如一些通过出让土地回收资金的土地开发类项目。有些项目具备直接的现金创造能力,但往往资金回收期也较长,例如一些可租赁的保障房、园区厂房等项目。

    总体来看,城投公司自身从市场获取收入和现金流,从而平衡项目投资资金的能力较弱。因此在包装发债前的运作模式下,城投公司往往因建设项目的上述特点短期内无法产生收入和经营活动现金流。而公开发行债券的公司,有的监管机构对其盈利能力有明确的要求,例如发行企业债,国家发改委要求企业近三年的平均净利润要能覆盖一年的债券利息支出。

    此外,投资机构和信用评级机构对城投公司的财务报表质量 (包含盈利能力和经营获现能力)也会有一定要求。这就要求城投公司的利润表在发行前三年内不能有严重亏损,且要有一定利润。因此,在经营模式可持续的基础上,这种经包装的经营模式还需保证城投公司的利润表不亏损,并呈现一定的现金平衡能力。

    3.具备一定的资产和净资产规模

    在金融市场上,企业的资产和净资产规模的高低往往在一定程度上代表了企业融资规模的大小和融资能力的高低。计划公开发行债券的城投公司也必须遵循这一市场规律,需要具备一定的资产和净资产规模。

    一方面资产和净资产规模较大的城投公司有更大的发行债券的融资空间。在我国现行公司法下,企业存续债券上限规模与其净资产挂钩,即不得超过净资产的40%,这也就意味着净资产规模越大,债券发行空间越大,为了满足项目资金的发债融资需求,城投公司需要尽量做大净资产。

    另一方面,发行债券的城投公司需要获得评级公司给予的主体和债项信用等级,且主体和债项信用等级也是投资机构购买债券确定发行利率乃至是否购买的重要参考。而资产和净资产规模也是信用评级机构决定城投公司主体信用等级的重要参考指标。

    城投公司可能获取的*高主体信用等级一般由其能获取实质性支持的地方政府的信用等级决定,但在资产和净资产规模偏小的情况下,城投公司可能无法获取与其能获取实质性支持的地方政府相同的级别。

    在包装发债之前,城投公司并无上述动机去刻意做大资产和净资产规模,而计划发行债券后,城投公司就需要从上述动机出发争取做大资产和净资产规模,并由此对自身已控制及地方政府控制并能注入公司的资产进行重组和注入的包装。

    城投公司包装的效果直接体现在其财务报表中,因此整个包装过程实际上均是以上述三大包装原则为指导围绕公司的三大财务报表——资产负债表、利润表和现金流量表展开。

    (一)资产负债表的包装

    资产负债表的包装主要侧重在增加公司的资产和净资产规模,而其中净资产规模的增加尤为重要。净资产增加不仅能增加城投公司资产规模,还能控制和降低资产负债率。由于城投公司的股东是地方政府,因此要直接增大净资产规模,更多地需要地方政府注入资产。而大规模增加净资产的方式主要有以下两种:

    一是注入土地资产。

    地方政府能够控制的资产中入账价值*大的一般都是土地资产,因此对城投公司的注资多体现为土地资产的注入。但是对土地的注资,法律规定如果是出让地的,城投公司需足额缴纳土地出让金,是划拨地的,需要严格用于指定用途。而划拨地较难作为抵押资产用于融资,因此,目前政府对城投公司的注资以出让地为主。

    而城投公司缴纳土地出让金的过程,一般是由城投公司先行在土地市场上通过招拍挂等程序上缴土地出让金,再由地方财政按规定扣除相关税费后返还给城投公司;或者由地方政府预先拨付资金,再由城投公司作为土地出让金上缴。通过上述程序,城投公司可以获得土地使用权证,增大可抵押资产和净资产。

    二是城投公司的整合。

    大多数地方政府在开展城市建设工作中,依据区域划分、项目划分及出资部门划分等不同,设立了不止一家城投公司。而单独的一家可能资产和净资产规模太小,很难达到公开发债的要求。因此地方政府可以以一家城投公司作为整合平台,将其他城投公司股权划入这家作为整合平台的城投公司,以达到迅速增加资产和净资产规模的目的。

    此外地方政府也可能将其控制的房产、国有经营性企业或事业单位转制企业股权等资产注入城投公司,或者直接向城投公司注入货币资金。上述资产的注入均能起到增加城投公司资产和净资产规模的效果。

    (二)利润表的包装

    对利润表的包装是城投公司包装的重点工作,是使城投公司表现其可持续经营能力以及财务上做到利润创造和现金平衡能力的关键。根据城投公司开展建设项目的特点不同,可以将城投公司分为两类。

    一类是以单个城建项目为管理和核算单元的城投公司,另一类是以某一区域的土地开发及相关配套设施建设为管理和核算单元的城投公司。对于第一类城投公司,由于其建设项目一般不直接产生现金流,建设资金和还款的*终来源是财政资金,但城投公司可以为地方政府融资建设。

    对于第二类城投公司,其开发出的土地可以通过土地出让来覆盖开发成本乃至获得一定收益,但由于土地出让金首先要进财政专户,因此这种成本覆盖要通过地方财政将开发成本和收益返还城投公司来实现。由于上述不同的业务特点,对以上两类城投公司的收入模式包装普遍分别采用以下两种不同的方法。

    对第一类城投公司,一般采用委托代建的方式对其进行主营业务的包装。

    即由城投公司与主管该项目的地方政府 (一般也是实质性控制该城投公司的地方政府)或其下属部门(如财政局、国资局、园区管委会)签订委托代建协议或

    BT(建设—回购)建设协议,约定由地方政府或其下属部门按建设成本加成一定比例作为城投公司的代建或 BT 建设收入。这种成本加成的业务模式可以保证城投公司在财务核算上做到收入覆盖成本后还有一定加成比例的收益,达到利润创造和现金流平衡的目的。

    对第二类城投公司,可以采用土地出让收入返还的模式。

    即由城投公司与地方政府或其下属部门签订土地委托开发合同,约定由城投公司对区域内土地开展土地征迁、平整、配套设施建设等工作,开发完成后由城投公司移交当地土储部门实现上市出让,土地出让金扣除应缴税费后全部或部分返还城投公司以覆盖建设成本并给予城投公司一定收益,城投公司以返还的土地出让金作为收入。

    但采用此类包装模式时,会面临收入因土地出让市场和政策情况波动较大的问题,个别年份区域内土地出让较少甚至没有,会导致城投公司当年没有收入。为解决此问题,也有城投公司将区域开发项目也包装为委托代建的模式,即在开

    发成本(含拆迁、基础设施配套、融资成本等)基础上加成一定比例作为城投公司收入。

    可以看出委托代建的模式能做到按投入成本来计算收入,而每年的投入成本的核算可以根据项目建设进度和工程验收的进度进行调节,因此委托代建下城投公司的每年收入规模较为可控。由于具备这个优点,以委托代建模式对城投公司的收入进行包装更为常见。

    (三)现金流量表的包装

    现金流量表反映企业现金实际流入与流出的情况,城投公司在做发债包装时往往首先参考企业的现金流流入与流出涉及哪些城建项目,然后针对这些项目签订委托代建协议或土地出入收入返还等合同,使得城投公司的主营业务涉及的城建项目能与企业现金流入流出所涉及的项目相对应。

    相比利润表,现金流量表更能反映城投公司项目建设支出、财政资金投入和债务本息偿还的实际情况。但也正是由于此原因,城投公司的现金流一般会作为利润表包装的基础,而自身无需也无法做进一步的包装。

    但城投公司对现金流量表仍然能够在账面上做一些调整。例如同样是从地方政府或其下属部门收到的财政性资金,在签订委托代建合同前可以无需做区分,但在签订委托代建合同后与合同项目相关的财政资金流入可能就要作为主营业务收入相关的经营活动现金流入,而与收到的财政往来资金流入、补贴资金流入等区分开来,计入现金流量表相应的不同科目。

    此外,有时为了满足一定的监管要求,城投公司也会对现金流的走向做一定的调整。例如交易所对城投公司发行公司债曾有过“双 50%”要求,即*近三年

    (非公开发行的为*近两年)来自所属地方政府的现金流入与公司全部经营活动现金流入占比平均超过 50%,且*近三年(非公开发行的为*近两年) 来自所属地方政府的收入与全部营业收入之比平均超过 50%,则不允许城投公司发行交易所公司债。

    为了规避此要求,城投公司一般采取与一个或数个第三方公司(一般是地方政府或下属部门实质性控制)签订委托代建协议的方式,使得收入不直接来自于政府。而在此代建协议下,相应的政府代建项目现金回款需要先支付给第三方,再由第三方支付给公司。

    目前,已改为“单 50%”要求,即只对营业收入占比做要求,对现金流不再做限制性要求。

    实践过程中,有些城投公司表面上完成了包装过程,但其包装后的经营模式、资产和收入等各方面却存在种种问题,极易为城投公司的经营、融资和未来的转型带来潜在负面影响,主要表现在以下几个方面。

    一是只考虑资产规模,忽视资产质量。许多城投公司在对资产进行包装时,一味追求资产规模,注入了大量林场、水库、市政道路、绿化设施等资产。

    这些资产虽然能够增加账面资产和净资产规模,但既不能直接产生现金流,又无法作为可抵押资产发挥融资功能,注入后如不对这些资产的运作模式做进一步的明确,基本属于劣质资产,在发行债券时,监管层在根据净资产规模计算发债额度时也会将这部分资产刨去,因此也属于无效资产。大量的注入这些劣质、无效资产无助于城投公司的做大做强,维持健康运转和发挥融资功能。

    二是只考虑企业债券发行上市,忽视企业存续经营。

    许多城投公司在发行债券的过程中由于得到地方政府的重视,在发行之初时获得资金、资产和政策支持较多,再加上承销商的专业性辅导,往往财务表现较好,有足够的资产规模和收入规模支撑企业的信用能力。

    但债券发行成功并进入存续期后,有些地方政府继续将城投公司视为职能部门看待,不再花额外的精力对城投公司给予进一步的支持。城投公司自身也只将工作重点放在履行建设和融资职能,完成地方政府交代的任务,而对维持一个良性的经营模式和财务报表有所忽视。

    此时城投公司容易出现签订的委托代建合同减少从而收入下降、资产负债率大幅攀升、对政府的应收账款增加、资产大部分被抵押等财务报表弱化现象,并*终有可能影响到自身的信用和再融资能力。

    三是只考虑包装效果,忽视风险管控。

    有些地方政府在对城投公司做包装时,往往只追求表面上的效果,却忽视对城投公司的经营风险管控。例如,为了满足交易所“双 50%”要求,一些城投公司的委托代建协议由与地方政府签订改为与其他公司签订,这样虽然能够满足监管要求,但同时也增加了资金回款的风险。

    又如,一些城投公司与地方政府下属部门(例如财政局、国资局、水利局、交通局等)签订的委托代建协议,其项目回款往往由这些部门或财政局开立的财政专户划拨,并不纳入地方政府的预算安排,这使得地方政府拨付城投公司项目回款时随意性较大,城投公司经营性现金流入呈现较**动,或城投公司对地方政府及下属部门应收账款增加,使得城投公司财务表表弱化。

    同时,这些项目回款脱离了预算安排,使得地方政府隐性债务增加,中央财政对地方政府债务控制难度加大,不利于整个财政体系的健康性和稳定性。总体来看,对于城投公司的包装应该给予正面评价,所谓包装其实是一个初次规范的过程,这个过程使城投公司具备一个可持续经营的公司应有的经营模式和特征。

    但由于城投公司地位和功能的特殊性,这个规范的过程往往容易衍生出其他偏离规范本意的安排,因此需要在**规范的基础上进行再规范。

    城投公司的再规范

    如果说城投公司的初次包装的目标是使城投公司拿到资本市场发行债券“准入证”,那么再规范的目标则是使城投公司在资本市场上具有持续的融资能力和不断提升的信用资质。

    因此,城投公司的再规范的目标可以概括为:提高资产质量,增强收入可持续性,规范运作模式,降低经营风险和财务风险。城投公司再规范的方式也就是针对初次包装存在的问题,在代建合同和资产注入两个方面进行改进,使得再规范的目标能够实现。

    1.在代建合同签订方面。

    一是提高代建合同的完备性,即城投公司承接的所有不直接产生现金流的建设项目都应与地方政府签订代建协议,做到先签代建协议后开工。

    这样可以保证城投公司的每个项目都有资金平衡方案,同时每个项目都能与地方政府确立合同关系,以此保证收入和盈利的可持续性。

    二是增强代建合同的严格性。

    由于与地方政府下属司局签订的代建协议不强制性纳入预算安排,城投公司代建项目回款的及时性不能得到保证,地方政府的支出和债务安排也不易得到控制。因此,应将委托代建模式改为政府购买服务或 PPP 模式,根据建设项目内容与性质和地方政府签订政府购买服务协议或作为地方政府出资代表与社会资本合资建立项目公司承担项目建设,并通过地方人大批准后将政府购买服务回款或 PPP 模式下政府方出资纳入财政预算。通过每年纳入地方政府预算内的项目回款或出资,城投公司可以控制应收账款规模,加快项目资金周转,提高经营的稳健性和财务报表质量。地方政府通过将政府购买服务资金或 PPP 模式下政府方出资纳入预算安排,可以合理控制项目支出和政府债务规模,降低地方政府债务风险。

    2.在资产注入方面。

    一是多注入可产生现金流或可抵押融资的资产。

    城投公司承接的项目大多数不直接产生现金流,资金平衡理论上主要依靠与政府签订的委托代建合同,资金来源较为单一。但地方政府往往会持有一些能产 生现金流的资产或股权,例如直管公房、公用停车场、设计院、检测站等。这些资产由政府管理会分散政府的行政管理精力,若划入城投公司则能够丰富其业务种类,改善资产负债表,有利于城投公司转型发展。此外也可以多注入以土地为 主的可抵押资产,增大城投公司的净资产规模,增强其融资能力。

    二是若注入绿化设施、市政道路、林场等不直接产生现金流的资产,可以采取地方政府与城投公司签订购买管理维护服务的方式,由城投公司承担这些资产的管理维护职能,地方政府向城投公司每年支付一定的管理维护服务费用。

    通过这一方式,注入城投公司的劣质、无效资产可以转变为能产生现金流的有效资产,城投公司收入和盈利规模得以扩大。地方政府也能通过将市政设施的管理维护职能转移给城投公司,从而专注于行政管理职能,提高行政效率。

    地方政府融资平台转型

    地方政府融资平台转型面临较大的压力。第一,地方政府融资渠道受限,对平台依赖度较高;第二,融资平台投资结构单一,造血功能较差;第三,房地产收紧,土地出让收入贡献下滑,急需从“土地运作模式”向“产业经营与资本经营两翼齐飞”模式转型;第四,融资平台市场化运作意识弱,运作效率低下。

    以2014年新《预算法》和43号文出台为标志,地方政府债务进入规范管理轨道,一方面“开前门”,赋予地方政府举债权,并纳入全口径预算管理实行规模控制,并以2013年政府性债务审计结果为基础,对于企事业单位举借的政府负有偿还责任的债务(一类债务),通过发行地方政府债券进行置换。另一方面,堵后门,明确政府与企业的责任边界,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府。

    2017年50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,明确指出“地方政府不得以公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺以担保函、安慰函等任何形式为地方融资平台提供担保”,进一步划清政府与融资平台的资产和信用。

    针对政府从给融资平台担保专项融资平台购买服务付费的违规现象,2017年5月财政部出台《关于坚决制止地方政府以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(87号文),明确“严禁将铁路、公路等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目,严禁将建设工程与服务打包作为政府购买项目”。


    您是第 110642 位访客!