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    地方政府融资平台的现状及问题分析

    一、政府融资平台的定义


    2010年6月,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号),将地方政府平台定义为:由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。

    随后,在2010年7月,发改委、中国人民银行和银监会联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号文),将政府融资平台定义为:由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目猫先生电竞app安卓版功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体。

    2011年,银监会在廊坊召开的地方政府融资平台贷款监管工作会议上研究确立《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》,对地方政府融资平台的定义是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。

    当前,我国正进入城市化发展的新阶段,城市建设规模日益扩大、项目猫先生电竞app安卓版和工程建设任务繁重。目前各地的城投公司都承担着地方政府猫先生电竞app安卓版平台的重要职能,具有政府部门和国有企业双重角色。但此类公司大都不具备真正意义上的市场经营主体地位,缺少自营收入和盈利来源,导致债务高企债务高企,背负着项目融资、工程建设和欠债还贷的三重压力。受国发〔2014〕43号等有关政策的影响,城投公司按原有路径发展已非常困难,项目融资和企业运营发展受到很大影响。


    二、区县城投平台的发展概况


    目前,一般区县城投公司主要负责城区土地开发、基础设施建设和保障房建设,同时还经营小规模的物业资产出租、安保业务等业务,其营业收入和毛利均主要来源于土地开发业务。近年来,土地开发业务规模逐年增大,但受基建项目成本结转的影响,毛利率存在较**动,公司整体的盈利能力较弱。


    随着基础设施建设项目的持续投入,近年来公司负债持续扩张;受益于股东增资和政府资产划入,公司资本实力不断提升,负债经营程度有所下降,但目前仍处于较高水平。由于基建业务投入资金规模大,公司非筹资性净现金流状况欠佳,且基建项目未来仍有大规模资金需求,后续猫先生电竞app安卓版压力大。


    公司偿债能力方面,得益于政府持续的资产注入,城投公司资本实力不断增强,但随着土地整理和基础设施建设项目的持续推进,公司刚性债务快速扩张,已积累较大的偿债压力;公司基建业务投入资金规模大,非筹资性现金流持续呈大额净流出状态,资金平衡对外部融资的依赖度高。此外,公司对控股股东下属子公司的担保规模较大,存在担保代偿风险。


    自1月份以来,各地城投公司融资压力骤增,不仅仅是新建项目的需求,更多的源于历史债务的化解和刚性支出。同时,各区县大量基础设施亟待更新。随着金融监管的日益趋紧,金融机构对无现金流的基础设施融资较谨慎,传统国有融资平台转型升级迫在眉睫。


    三、地方政府融资平台存在的问题


    (一)转型定位不明确


    随着国家对平台类公司的进一步调控,剥离其政府性融资职能也逐渐落实到实处。由于我国经济体系区域化差异明显,平台公司发展水平也各不相同。部分经济发达地区城市大建设时期基本结束,其平台公司多转变为城市服务运营商;部分发展中地区则存在更大的空间和机遇,其平台公司多转变为市场化投资公司,并具有一定的市场竞争力,也有平台公司能肩负城市投资建设、运营服务等功能于一体。但对更多的发展较差、转型较晚的平台公司而言,除了政府融资职能外,如何找准契合自身功能的发展方向,如何合理控制资产负债率、优化财务结构,如何应对新时期转型升级的使命成了各大平台公司的痛点和难点。


    (二)资本运作不规范


    因政府以提供政府信用为其各类融资业务进行背书,猫先生电竞app安卓版平台的偿债能力和信用突出,其融资业务在资本市场一向深受追捧,在这个过程中,猫先生电竞app安卓版平台过度融资的冲动也得到充分释放。为完成融资业务,地方政府、平台以及金融机构三方默契一致,因而重复抵押、平台互保、违规放款等种种不规范的情况屡屡发生;同时,部分平台公司一直保留以旧还新的融资模式,使得政府债务压力不断增大;除此之外,通过平台融来的资金并不纳入财政预算,支出不受约束,容易导致融资被挪用的事情时有发生,一旦发生重大投资风险,将会引起连锁反应,直接危及地方金融生态稳定。


    (三)治理结构不完善


    长期以来,地方猫先生电竞app安卓版平台都是政企不分的典型代表。猫先生电竞app安卓版平台的班子成员一般纳入当地政府组织体系管理,由政府直接任命,部分地区甚至由当地财政、建设部门负责人兼任。在实质运作中,基本上按照政府指令办事,坚持政治效益和社会效益为先,经济效益的多寡大都不在考核范围内,形成行政化干预过多,企业自主性缺乏的现象,这也往往导致经营运作的效率和效益较低。此外,猫先生电竞app安卓版平台工作所涉及的领域较广,涵盖城市建设投资、城建开发、经营管理、政策法规等诸多方面。


    在转型过渡期间,人才储备不足的问题更加凸显。平台的组成人员大都由当地政府部门抽调组成,多年的政府工作经历和习惯使他们无法由政府管理主体转向市场经营主体,在一定程度上可能会影响平台公司的决策执行。而平台招聘市场化专业人才,还面临薪资待遇、岗位匹配等诸多问题。


    (四)资产整合有风险


    在城市开发建设工程中,平台公司虽然账面上积累了一定资产,但运作起来,仍然面临很多问题。首先,资产普遍手续不完善。很多项目都是按政府指令抢工建设,没有手续,决策程序不规范,导致项目建成后无法确权,也无法形成有效资产。其次,资产无法发挥应有效益。一些公益性项目,例如文化设施、体育设施等可能主要为了举办某种活动或赛事建设。

    平台承担建设任务,但后期大都移交地方相应职能部门管理运营,虽然账面上,资产所有权在平台公司手里,但却无法实现净现金流。*后,平台的资产很多都是由当地政府划转,由于涉及利益部门多,在资产划转的同时也带来了相关的人员、债务包袱,导致资产整合存在一定风险。 


    (五)国资混改难推进


    企业规模小,资产证券化率低。区县所属国有企业产业层次处于产业链的低位,部分国有企业的业务范围和投资领域相近,运作效率偏低,难以形成产业规模。与此同时,国企上市进程偏慢,资产证券化率低下。公益功能强,收益能力差。随着金融监管日益趋严,融资环境愈加严峻,区县所属国企原有的银行贷款融资难以为继,而相对大部分功能类、公益类的区县所属国企而言,在没有合理的补偿机制下资金困境愈加突出,企业的盈利水平弱,现金流较少,导致其难以上市融资,无法发展壮大。国资监管覆盖面低,企业考核机制有待完善。区县所属经营性国资监管工作较为分散,国资监管覆盖率低仍是需要重点关注的方向,而对于国企的考核机制,企业类型不同,考核指标不同,考核内容与绩效比例的准确科学需要进一步完善。


    四、城投债投资建议分析


    总体理解本次会议关键在于打破当前金融机构与融资平台之间的融资僵局,而不是完全意义上的“放水”,“堵后门”、“结构性去杠杆”的要求依然存在,比如对“市场化原则”的强调。


    前期财政部相关监管文件并不会失效,因为监管的目的不是为了“禁止融资平台融资”,而是规范融资,只是在执行构成中,金融机构存在“过度规范”的问题,从而面临一定的“处置风险的风险”。


    人民日报发表的题为《结构性去杠杆稳步推进》中,提到“地方政府债务约束加强,特别是对地方政府隐形债务的清理、整顿和规范力度加大”,意味着地方政府隐性债务的清理、整顿和规范工作正在推进,这一工作可能并不会因此本次会议而中断,而更有可能配合本次会议的相关要求,在地方政府隐性债务的认定方面给予更具体的指导,实际上也有助于打破融资僵局。


    对于未来的城投债投资,主动打破“融资僵局”的信号,对于缓和融资平台整体面临的风险因素(包括再融资风险、债务违约风险等)具有积极作用,市场*为担忧的局面短期内可能不会出现,预估城投利差会缩窄。


    择券方面,建议继续对存量城投债在分类筛选的基础上进行投资,因为地方政府融资平台转型压力依旧存在,城投债的分化也必不可免。建议以下三个维度的城投债投资筛选逻辑:


    一是继续着重筛选公益性。包括债券资金对应项目的公益性以及城投公司承担项目的公益性,比如涉及中央政策支持的重大项目(棚改、扶贫、重大水利工程等),涉及地方重大民生的项目(地下综合管廊,纳入当地十三五规划等项目),或者地方专项债对应项目。


    二是更加看重融资平台本身的重要性。重要性的一个重要标志是“**性”,另一个重要标志是参与了比较多的重大公益性项目,具有重要性的融资平台会得到地方政府更大的支持,从金融机构获取融资也更具可能性。


    三是建议关注园区平台,主要是开发成熟、现金流稳定的“物业型”园区平台。这类平台面临的投资压力已经很小,所负责的区域建设基本完工,主要任务在于“运营”园区,一般都具有垄断园区内公用事业业务的优势,可以为平台带来稳定的现金流。


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