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    地方债扩大发行的这四年(深度)

    娄洪(2018年5月,时任财政部国库司负责人)在地方政府债券发行制度改革座谈会上的讲话

    同志们:

    今天我们在甘肃兰州组织召开地方政府债券(以下简称地方债券)发行制度改革座谈会,主要是总结近年地方债券发行工作情况,部署2018年地方债券发行工作,研究讨论下一阶段地方债券发行制度改革有关事宜。

    一、 充分认识地方债券发行制度改革的重要意义

    (一)深化完善地方债券发行制度改革是防范和化解地方政府债务风险的必然要求。

    十九大报告指出,要坚决打好防范化解重大风险攻坚战。地方政府债务管理是攻坚战的重要领域,实行地方债券发行制度改革,是规范地方政府举债融资行为,防范地方政府债务风险的一项重要措施。

    自2015年全面推行改革以来,逐步完成了以银行贷款为主要形式的地方政府存量债务置换工作,节约债务利息支出约1.2万亿元大幅降低了地方政府融资成本,大大减轻了地方财政负担,有效防范了地方政府偿债资金链断裂风险;实现了地方政府债务全部纳入预算管理,规范性、透明度显著提高。

    在新的更高起点上,进一步落实好党中央确立的防范化解重大风险的重要决策部署,要求进一步深化推进地方债券发行制度改革,强化预算监管、市场约束,合理确定地方债券规模,依法合规发行地方债券,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

    (二)深化地方债券发行制度改革是决胜全面建成小康社会的重要保障。

    党的十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,做出了实现第一个百年奋斗目标和向第二个百年奋斗目标进军的战略部署。

    适应我国社会主要矛盾新变化,贯彻新时代中国特色社会主义发展的战略安排,深化供给侧结构性改革,离不开财政资金的支持。在我国推出一系列减税降税措施、降低实体经济负担的新形势下,财政增收面临较大压力,弥补财政收支缺口任务艰巨。

    新《预算法》赋予了地方债券承担地方政府融资的职责,这就要求进一步深化推进地方债券发行机制改革,完善地方债券管理机制,不断提高地方债券发行管理水平,实现地方政府长期以合理成本筹资,保障**脱贫、污染防治等国家重大战略顺利完成,促进地方经济社会持续健康发展。

    (三)深化完善地方债券发行制度改革是建设大国政府债券市场的内在要求。

    我国是全球第二大经济体,还在快速向前发展,我国金融市场与国际金融市场的联系日益紧密,对国际金融市场的影响也日益增大。

    政府债券市场是金融市场的基石,在现代金融体系中发挥重要作用,需要建设与我国大国经济体地位相适应的政府债券市场。目前,地方债券发行量超过国债、政策性金融债,已成为我国债券市场第一大品种。

    这就要求进一步深化地方债券制度改革,加强地方债券市场建设,丰富地方债券品种,健全地方债券市场运行机制,建立功能完备、运行**、安全可靠的地方债券市场,充分发挥地方债券管理在金融体系建设中的作用。

    二、近年地方债券发行制度改革取得重要进展和明显成效

    按照《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》有关规定, 2015年起,地方债券全部由各省份自发自还。为贯彻落实党中央、国务院部署,财政部借鉴国债发行管理经验做法,结合地方债券特点,建立健全制度框架,积极指导地方开展发债工作,着力加强地方债券市场建设。在地方财政部门的不懈努力下,地方债券发行工作平稳有序开展。

    2015-2017年,36个省份共发行地方债券14.24万亿元, 2017年底地方政府债务余额16.47万亿元,其中地方债券余额14.74万亿元,占比近90%,以政府债券为主体的规范的地方政府举债融资机制基本建立。

    目前,地方债券余额、年度发行量占整个债券市场的比重均超过20%,成为我国债券市场第一大品种,地方债券市场已成为多层次资本市场的重要组成部分。

    (一)制度体系逐步健全。

    针对地方政府一般债券、专项债券不同特点,分别制定相应发行管理办法,对承销团组建、信息披露、信用评级、债券发行组织等做出总体规定,形成地方债券发行管理总体制度基础。

    为满足地方债券定向承销、发行现场管理以及续发行业务试点等专项工作需要,制定操作性专项管理办法,指导各地规范开展相关工作。为做好地方债券年度发行工作,结合当年的实际情况,对地方债券发行各环节工作提出具体指导意见。地方债券发行管理制度逐步健全,为地方债券工作顺利开展提供了坚实的制度保障。

    (二)发行机制不断完善。

    参照记账式国债发行做法,地方债券发行主要采用了市场化程度较高的公开发行方式;为提高置换债券发行效率,减少大规模地方债券公开发行对债券市场可能造成的冲击,财政部会同人民银行、银监会研究在置换债券发行中引入了定向承销方式。

    不断加强信用评级工作,要求地方财政部门按照公开、公平、公正的市场化原则,依法竞争择优选择信用评级机构,合理设定评级费用标准,避免信用评级机构采用压低评级费用等方式进行恶性竞争,严格履行信用评级协议约定,防止以任何形式干预评级机构的公正评级;

    优化地方债券信用评级等级设定,引导信用评级机构适当增加评级结果区分度。完善信息披露管理,不断细化地方债券发行前、发行后、存续期及重大事项、还本付息等方面的信息披露要求,统一相关信息披露格式,包括经济、财政、债务相关数据和债券发行结果、还本付息公告等,提高信息披露质量,满足地方债券投资者需求。

    (三)发行管理市场化程度稳步提高。

    加强地方债券发行计划管理,积极指导各地密切关注经济金融形势,根据资金需求、市场状况、库款情况等因素,按照均衡原则科学安排债券发行,指导地方积极应对月末、季末等时点可能出现的流动性趋紧、发行利率偏高等情况,避开上述时点发债,防范未足额发行风险。

    督促各地强化市场化意识,遵循市场化原则,认真做好承销团组建、信用评级、信息披露、债券发行组织等工作,防止以非市场化方式干扰地方债券发行。

    目前,地方债券发行利率总体已步入合理区间,2017年地方债券公开发行利率比同期限国债收益率平均高35个基点,同比扩大20个基点,2018年一季度地方债券公开发行利率与国债利差进一步提高到39个基点,地区间差异也逐步显现,不同地区地方债券与国债的利差进一步分化,基本符合债券市场实际供求关系,市场化定价机制对地方债券发行利率走势的作用不断增强。

    (四)地方债券市场得到较快发展。

    一是地方债券投资主体多元化程度逐步提高。在继续发挥银行间市场发行主渠道作用基础上,推进在交易所发行地方债券,指导交易所做好向个人投资者的分销工作,较好发挥了交易所对证券公司类金融机构的动员作用和对个人投资者的辐射作用。

    在地方债券余额中,商业银行持有比例持续下降,政策性银行、证券公司、基金、保险公司持有比例均有不同程度的增长。

    推进自贸区发行地方债券工作,2016年指导上海市财政局**在上海自贸区成功发行30亿元地方债,汇丰银行(中国)、渣打银行(中国)、星展银行(中国)等3家外资法人银行中标1.8亿元,**实现外资银行参与我国地方债券承销。

    二是地方债券质押功能不断拓宽。推进地方债券在交易场所开展回购交易工作,会同有关部门将地方债券纳入国库现金管理、人民银行部分货币政策操作、商业银行质押贷款的质押品范围,并积极推动地方财政部门在地方国库现金管理中更多接受地方债券作为质押品。

    三是地方债券“碎片化”程度有所改善。建立地方债券续发行制度框架,从续发行时点和券种选择、技术参数设置、账务处理等重点环节着手,指导云南、广东、四川、广西、河南5个省份开展地方债券续发行业务试点,合计发行116.64亿元,一定程度上减少了地方债券只数,降低了地方债券“碎片化”程度,改善了地方债券流动性。

    四是地方债券品种进一步丰富。为满足投资者对地方债的多样化需求,财政部积极研究丰富地方政府专项债券品种,2017年推出了土地储备等项目收益自求平衡专项债券,全年28个省份发行土地储备专项债券2406.98亿元,12个省份发行收费公路专项债券440.04亿元,深圳市试点发行了轨道交通专项债券20亿元。

    三、下一步地方债券发行管理重点工作

    从我国经济社会发展目标和地方财政经济实际情况看,发债筹资已成为地方财政运行的重要内容,地方债券发行管理也将成为地方财政部门的一项长期工作。近年地方债券发行工作取得的成效有目共睹。

    但同时,我们也看到,在发行定价、信用评级、品种设计、发行兑付机制、人员队伍建设等方面还存在一些问题,应当更加系统地采取措施,不断完善制度机制,提高地方债券发行的科学性、规范性,为防范地方政府债务风险发挥应有的作用。

    (一)进一步完善发行定价机制。

    随着地方债券发行工作的持续深入开展,地方财政部门的市场化意识逐步增强,地方债券平均发行利率逐步反映市场供求关系。

    但是,少数地区在发债中仍存在行政干预,个别省份甚至提前指导主要承销机构确定投标利率,受此影响,部分地区债券发行利率仍然与市场预期有一定差距。

    这种状况对地方债券发行产生不利影响:一是导致应债需求减少,证券公司、基金、个人等投资者参与投资的积极性不高;二是影响交易需求,地方债券发行利率低于市场估值对应的收益率,一旦卖出就会亏损,导致承销机构倾向于持有地方债券至到期,降低了流动性。

    下一步,财政部将进一步完善制度机制,提高地方债券发行定价市场化程度,促进市场发挥定价决定性作用。

    一是研究建立监督机制,加强与承销机构的信息交换,防范各地在发行中出现“指导投标”、“商定利率”等行政干预行为;研究建立对地方财政部门地方债券发行管理工作的评价机制,对其发债市场化程度等方面进行量化考评,强化地方财政部门市场化意识。

    二是研究试编中国地方债券收益率曲线,探索逐步将地方债券收益率曲线作为地方债券发行、交易定价参考基准。

    (二)进一步丰富地方债券期限品种。

    从发行实践和市场机构反映的情况看,目前地方债券期限结构总体较为合理,与商业银行类金融机构的投资需求大体相符,但仍有部分机构的期限偏好尚未得到充分满足。股份性商业银行、基金公司等机构出于流动性管理需要,对短期限地方债券有一定需求。

    目前地方债券期限范围为1-10年,但在实际执行中,各地偏好发行5、7、10年期债券,1年期发行量很少,2年期至今尚未发行。此外,保险公司对超长期限债券也有一定需求,但目前地方债券缺乏超长期限品种。上述状况不利于充分挖掘地方债券投资需求,也不利于地方债券市场的长远发展。

    下一步,财政部将研究适当增加地方债券期限品种,完善地方债券期限安排。一是丰富期限品种。在继续保持3-10年中期债券为主力品种的基础上,适当增加超长期限(15年、20年期)品种,吸引保险公司等偏好超长期债券品种的机构参与地方债券投资。


    二是优化期限结构。鼓励各地增加2年期以下地方债券发行规模,探索研究建立各地一般债券超长期限与短期限平衡机制,保持地方债券平均期限基本稳定。

    (三)进一步完善信用评级机制

    目前,地方债券信用评级结果全部为AAA,难以准确反映各地经济、财政、债务等方面的差异,也未充分发挥信用评级在债券定价参考等方面的应有作用。

    在这种情况下,大型金融机构只能依靠自身实力进行内部评级,而中小型金融机构由于实力相对较弱,未建立内部信用评估体系,难以识别地方债券风险,导致其投资意愿大大降低。

    下一步,财政部将系统性地深入研究,逐步建立科学有效的信用评级制度。重点是研究制定地方债券信用评级自律规范,强化信用评级行业自律管理;积极配合人民银行等部门制定信用评级行业管理办法,促进信用评级行业规范健康发展;研究建立地方债券信用评级业务评价体系,通过市场约束促进评级机构提高信用评级质量。

    (四)进一步提高单只地方债券规模。

    目前,地方债券发行只数多、单只债券发行规模小,特别是部分期次项目收益专项债单只债券发行规模甚至不足2000万,相对于债券市场上交易活跃的债券,“碎片化”程度较高,降低了地方债券流动性,也增加了承销机构投标工作量和操作风险,影响了其认购积极性。从地方债券属性特征来看,“碎片化”现象在一定程度上具有合理性和必然性,但对地方债券工作确有不利影响。

    下一步,财政部将继续完善相关制度机制,适当减少地方债券只数。一是继续推进一般债券续发行工作。一般债券纳入一般公共预算管理,与国债有相近之处,各地要更多采用续发行方式发行一般债券,减少债券只数,增加单只债券规模。

    二是适度集合发行专项债券。针对专项债券严格对应项目的特征,进一步明晰部门职责,严格落实项目管理责任。在此基础上,各地财政部门要加强与项目主管部门的沟通协调,适当加大项目收益专项债券集合发行力度,减少专项债券只数,提升地方债券二级市场流动性。

    (五)进一步完善地方债券发行兑付机制。

    经过多年的实践,地方债券发行兑付安排逐步完善,保障了地方债券发行工作的顺利开展。但随着地方债券发行规模的逐步增加和地方债券市场的逐步发展,也出了一些新情况:

    一是现行公开招标方式主要适用于大规模发债情况,随着专项债券改革推进,部分专项债券单期发行规模较小,需要研究新的发行方式;

    二是当前债券市场波动较大,地方财政部门难以准确掌握市场需求,现行固定发行额的管理模式,存在未足额发行风险;三是目前地方债券都是到期还本,实际工作中,部分地方债券项目资金回收情况好于预期,偿债资金提前缴入国库闲置,造成库款余额短期高企,影响资金效益,等等。

    下一步,财政部将进一步完善地方债券发行兑付机制。一是丰富公开发行方式。对于单只债券募集额不足5亿元的债券,地方财政部门可以积极研究采用公开承销方式发行,提高发行效率。

    二是完善招标安排。允许地方财政部门结合市场情况和自身需要,采用弹性招标方式发行地方债券,合理设置发行规模区间,保障地方债券稳定发行。

    三是完善兑付安排。指导地方财政部门合理设计发行与兑付的安排,并做好债券到期偿还、提前偿还等与库款衔接管理。

    (六)进一步完善项目收益专项债券管理。

    2017年项目收益专项债券发行顺利启动,为深化完善专项债券管理改革做出了积极探索。但在工作中也存在一些问题,例如,部分地区制定的项目收益与融资自求平衡方案不够科学精细,影响了投资者对项目风险的准确判断,降低了其投资意愿。

    下一步,财政部将进一步完善专项债券管理机制。一是科学制定专项债券发行实施方案。各地要合理确定专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、分年度融资计划等事项;加强部门协调配合,地方财政部门、行业主管部门要切实履行在专项债券发行中的职责,明确市县管理责任。

    二是加强专项债券风险防控。各地要研究专项债券风险评估、发债空间等问题,保障专项债券合理适度增长。

    四、几点要求

    地方债券发行管理已成为地方政府的一项常态化工作。在财政支出渐成刚性、财政收入增幅趋缓的情况下,财政收支缺口将更多地依赖政府债券筹资,地方债券发行规模将长期维持高位。

    同时,随着以前年度发行的地方债券陆续到期,地方债券借新还旧任务也将加重。为保障地方债券发行工作顺利开展,各地要着眼于全局和长远,在提高地方债券发行管理水平、加强地方债券市场建设上多下功夫,实现地方政府长期以合理成本完成筹资任务。

    (一)科学制定发债安排。

    据了解,在今年债券市场流动性维持紧平衡状态、金融监管趋严的情况下,地方债券主要承销机构的债券承销总规模将有所下降,其中,地方债券承销预期明显下降。

    为应对复杂严峻的发债形势,各地务必要密切跟踪、认真分析债券市场运行状况,加强与承销机构的沟通协调,及时掌握市场需求的变化情况,科学合理安排债券规模、品种、期限、节奏等,并研究制定应急处置预案,保障发债工作顺利开展。

    今年是置换债券工作的收官之年,各地在置换债券发行中要严格按照各项规定加强与存量债权人的沟通协商,规范开展置换工作,力争圆满完成置换债券发行工作。

    (二)进一步提高地方债券发行市场化意识。

    市场化是保障地方债券发行工作长期可持续开展的关键所在。多年来,财政部在各种场合反复向大家强调市场化的重要性,从实际执行看,地方财政部门的市场化意识总体逐步增强,对债券市场规律的认识逐步加深,但个别地区仍存在“指导投标”、“商定利率”等行政干预行为。

    大家要记住,发行利率高低不是衡量地方债券发行成功与否的标准,利率是否市场化、是否满足筹资需求才是*需要考虑的因素。各地一定要转变观念,牢固树立长期可持续意识,强化市场理念,坚决杜绝地方债券发行工作中的行政干预行为,不断提高发行市场化水平。

    (三)加强债券发行内部控制。

    地方债券代表地方政府信誉,相关工作是否规范、严谨直接体现政府形象。近年地方债券工作总体比较规范,但也存在一些问题。地方债券发行工作业务流程长、环节多,操作较为复杂,要确保规范、准确无误,建立健全内部控制制度至关重要。

    各地要加强财政内部各处室工作协调配合,高度重视地方债券发行工作的内控制度建设,全面梳理业务流程,查找风险点,制定防控措施,明确岗位职责,实行专人专岗,责任落实到人,严控操作风险,保障地方债券发行工作顺利开展。

    (四)加强地方债券发行管理人员队伍建设。

    加强人才队伍建设,提高人员素质是做好地方债券工作的重要保障。经过多年的锻炼,目前地方发债人员队伍的专业化水平已有了明显提高,但个别地方还相对较弱。

    近年金融领域改革进程加速,地方债券改革不断深化推进,新的政策制度、改革措施不断出台,对地方债券发行人员素质提出了更高要求。地方债券业务人员要保持相对稳定,各地要建立长效化学习培训机制,确保相关人员准确理解掌握政府债务管理、地方债券发行管理相关政策制度,熟悉债券金融相关知识,熟悉地方政府债务管理全流程业务;要加强处室间的协调配合,保障地方债券发行与债务管理的平稳衔接。

    同志们,按照党中央、国务院统一部署,2018年我国继续实施积极的财政政策,地方债券发行量仍将较大,债券发行任务较为艰巨。让我们锐意改革,积极进取,撸起袖子加油干,为健全以政府债券为主体的地方政府举债融资机制、促进地方债券发行工作长期可持续开展做出新的更大的贡献!


    源:财政部网站


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