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    央行关于地方政府隐性债务分析的报告

    2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和2015年正式实施的新《预算法》明确提出,我国对地方政府债务余额实行限额管理,地方政府举债规模由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。此后,地方各级政府加快建立规范的举债融资机制,积极发挥政府规范举债对经济社会发展的支持作用,防范化解财政金融风险,取得了阶段性成效,地方政府债务规模得到有效控制。但当前一些地方政府违法违规举债行为仍然存在,地方政府具有实际偿付责任的新型隐性债务发展情况值得关注。应当进一步规范地方政府的举债行为,切实防范化解地方债务风险。


    一、规范清理地方政府显性债务风险


    截至2017年末,全国地方政府债务余额16.47万亿元,从用途来看,一般债务10.33万亿元,专项债务6.14万亿元;从举债方式来看,政府债券14.74万亿元,其他形式的债务1.73万亿元。2017年,全国发行地方政府债券4.36万亿元。其中,新增债券1.59万亿元,置换债券2.77万亿元;按用途划分,一般债券2.36万亿元,专项债券2.0万亿元。由于地方政府存量债务总规模锁定为2014年底的余额数,随着置换工作的推进以及地方政府自行化解部分存量债务,待置换存量债务规模有所下降,2017年地方政府用于置换存量债务的债券发行较上年减少2.11万亿元,但限额内新增债券发行较上年增加0.42万亿元。截至2017年底,全国地方政府累计发行置换债券10.9万亿元,目前尚有未置换存量债务1.73万亿元。


    2015—2017年,中央对地方政府进行大规模债务置换,并对举债行为进行规范清理,政府债务管控取得了较好效果,风险总体可控。根据国际清算银行的统计,截至2017年末,我国政府部门杠杆率为47%,这一数据不仅远低于发达经济体平均水平(100.9%),甚至低于新兴市场经济体平均水平(49%)。



    二、地方政府隐性债务风险


    2015年新《预算法》实施,要求地方政府债务全部纳入预算管理,**合法举债方式为发行地方政府债券,并通过限额管理给地方政府举债设置上限。在此背景下,一些地方政府进行违规融资的冲动较为强烈,再加上金融机构具有主动借贷的意愿,并通过影子银行提供融资服务,造成近年来地方政府负有偿还责任的隐性债务快速增长,与此相关的风险不容忽视。具体而言,目前我国地方政府隐性债务风险主要体现在以下几个方面:


    (一)供需两方面因素导致地方政府债务规模控制难度大


    一方面,地方政府融资需求强烈,通过加大基础设施建设力度拉动经济增长,以及保障各类民生支出,在财政财力不足的情况下,只能通过扩大负债满足需求。另一方面,金融机构也倾向于向有政府背景的项目提供融资,一是金融机构普遍存在“政府信用幻觉”,认为政府的项目有财政兜底,资产质量较高;二是涉政贷款金额大,与中小微企业贷款相比,营销和管理成本低


    人民银行对某省份(以下简称×省)的调研显示,该省民间投资持续下滑,政府投资成为拉动经济的主要动力,财政收支缺口逐年扩大,该省五分之三以上的县市对上级补助的依赖度超过70%,普遍存在强烈的融资冲动,全省信贷资源不断向政府信用项目倾斜。在我国大力降杠杆的背景下,全省超半数的银行机构2017年涉政信用项目新增贷款不降反升。


    (二)隐性债务底数不清,增长较快,规模较大


    目前,地方政府隐性债务缺乏统一的认定标准和统计口径。隐性举债方式多样,地方政府通过平台公司、购买服务、PPP、各类发展基金和引导基金等进行融资,资金来源除传统的表内贷款,以及保理、银票保函等表外授信外,还包括资管计划等表外类信贷融资,其中部分涉及明股实债、抽屉协议、承诺回购等违规方式,导致隐性债务规模快速增长。


    以×省为例,截至2017年末,该省政府隐性债务余额较显性债务高出80%。从其债务的构成来看,银行显性债务及隐性债务合计在全省总债务中占比超过35%;此外,还有平台公司等发行企业债、中期票据、短期融资券、其他债务工具等形成政府债务,信托等非银行机构融资、企业和个人借款、供应商应付款等形成政府债务等债务形式。特别是2015年初至2017年末,该省形成的银行涉政信用项目隐性债务占银行对政府债权超过55%,属于违规举债清理整顿范围,存在较大风险隐患。


    (三)债务期限错配风险较大,且存在担保链风险


    政府债务主要投向中长期基建项目,投资周期长、回报慢,一些项目在今后较长一段时期内收益难以保证,但资金来源期限较短,主要依赖滚动债务维持项目运转,借新还旧压力较大。部分涉政信用项目通过平台公司间互联互保增信,形成担保圈,单一公司流动性风险沿担保链传递可能造成大范围债务违约。


    以×省为例,截至2017年末,该省银行隐性债务中约有65%用于基础设施建设;用于棚户区改造、异地扶贫搬迁的占比近20%;用于园区建设的占比近10%;用于平台日常经营的占比近5%。其中,约有15%的债务抵押担保不足且项目现金流无法覆盖偿债本息,基本依靠借新还旧维持项目经营。


    (四)市县级政府隐性债务风险更为突出


    从债务分布来看,地方政府隐性债务主要集中在市县两级,一些市县实际负债率较高。以×省为例,该省银行隐性债务总额中,区县级占比超过45%;市(州)本级占比超过40%;省本级仅占比约15%,远低于市县两级。个别区县债务额度高,到期时间集中,还款来源不足,偿债压力大,其隐性债务风险明显高于省级。


    (五)财政风险有可能转化为金融风险


    规范地方隐性债务过程中可能会加大金融机构风险暴露,财政风险*终转嫁给金融部门。例如,一些省份在清理地方政府融资担保的过程中,出现了撤销各类担保函、承诺函的现象,在无法提供增信手段的情况下,金融机构基于风险考量,停止了政府信用项目信贷投放,导致部分平台公司在建项目的融资需求无法得到满足,部分在建项目面临停工,造成了政府与银行间的纠纷。



    三、政策建议


    为防范地方政府隐性债务风险,2017年以来,财政部相继发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,积极采取多种措施进一步规范地方政府融资行为。2018年关于防范化解地方政府隐性债务风险的相关文件也陆续出台。


    下一步,随着中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,风险形成的条件和机制出现很大变化,防范化解地方政府债务风险,不应也不可能重走过去债务扩张拉动经济增长进而稀释存量债务的老路,而是要立足长远、标本兼治。


    一是全面监测地方政府隐性负债,坚决控制增量,妥善化解存量。开好地方政府规范举债融资的“前门”,明确市县政府管理责任。进一步理顺中央地方财税事权体系,提高地方政府收入和支出的匹配度,深化体制机制改革,健全长效机制。有效动员更多民间资本进入基础设施和公共服务领域,理顺价格管理体制,使企业获得合理回报。


    二是进一步加强金融监管,健全金融监管体制,完善中央与地方金融监管职责分工,避免地方政府对金融监管的不当干预。指导金融机构加强信贷风险管理,严格执行监管要求。进一步加强影子银行监管,统一监管标准,堵住监管漏洞,阻断违规资金流入地方政府隐性债务的渠道。


    三是强化审计和问责,硬化地方政府预算约束、弱化GDP考核导向,树立正确政绩观。

    来源:央行


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