您好,欢迎光临上海仟浦财富投资管理有限公司!
  • 当前位置:首页 > 行业新闻 > 隐性债务如何处置?

    隐性债务如何处置?

    违法违规举债、变相举债所形成的,而又没有纳入政府债务限额管理的地方政府债务,我们将其称为隐性地方政府债务。


    隐性债务的来源可以分为两类:一类是PPP、政府投资基金、政府购买服务等项目形成的政府债务;另一类是地方政府融资平台等单位替地方政府融资,由地方政府提供担保、提供偿还资金形成的政府债务。


    我们需要提请大家注意“债务”与“负债”之间的区别,规范的PPP项目会给政府带来中长期的支出责任,但并不会形成政府债务。


    化解隐性债务很可能会对经济增长造成下行压力,而压力的大小取决于三个因素:存量隐性债务的规模、地方政府债务额度提高的幅度、债务化解的期限。(我们建议将债务化解的期限定为5-10年。)


    相对于货币政策、金融监管政策而言,此时财政政策对冲经济下行压力更为合适。


    一、隐性债务是什么


    2014年10月2日,国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),此后,地方各级政府加快建立了规范的举债融资机制,显性的地方政府债务得到了有效管理。“43号文框架”对于地方政府债务管理的两个有力抓手为地方政府债务限额管理和预算管理。例如43号文要求,“地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。”同时,43号文要求“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。”


    在操作实务中,这两个抓手对于违法违规举债和变相举债的制约相对有限。一方面,违法违规举债和变相举债形成的债务不增加显性债务的规模,逃避了限额管理。另一方面,政府预算为“一年一编”,中期财政规划按照三年滚动方式编制,而这部分债务的期限大多超过三年,因此也逃避了预算管理。而且,在对未来公共财政收入测算的过程时,数据有可能被人为高估,以至于PPP超出了财政承受能力,*终增加政府债务。



    上述违法违规举债、变相举债所形成的,而又没有纳入政府债务限额管理的地方政府债务,我们将其称为隐性地方政府债务。我们认为隐性债务的来源可以分为两类:一类是PPP、政府投资基金、政府购买服务等项目;另一类是地方政府融资平台等单位替地方政府融资,由地方政府提供担保、提供偿还资金。



    在上述定义中,我们需要提请大家注意“债务”与“负债”之间的区别。负债是会计学的概念,代表未来支出责任。规范的PPP项目会给政府带来中长期的支出责任,但并不会形成政府债务。不规范的PPP项目,由于财政承受能力测算错误、合同中具有不合理的政府兜底约定等原因,比较有可能形成隐性政府债务。



    二、隐性债务如何处置?


    很显然,隐性政府债务管理的大思路是“中央不救助,政府不兜底”,即打消“两个幻觉”:地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”;金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。在具体的措施上,较有可能采用“遏制增量,化解存量”的模式。



    2.1、坚决遏制隐性债务增量


    在“遏制增量”的过程中,需要坚决制止违法违规融资担保行为,严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。同时,会加强风险源头管控,硬化预算约束,严格项目审核,管控金融“闸门”,决不允许以新增隐性债务方式上新项目。


    2.2、积极稳妥化解存量隐性债务


    在“化解存量”的过程中,会通过盘活各类资金资产的方式进行化解,并要求高负债地区大力压减项目建设支出、“三公”经费以及其他一般性支出。根据已有的存量债务化解案例和现有政策,我们建议采取偿还和转化两种方式进行化解。在偿还方式下,建议采用超收、结转、结余等财政资金进行偿还。在转化方式下,一方面可以将符合要求的隐性债务转化为企业债务,以减轻政府的偿债压力;另一方面部分债务可以通过发行政府债券的方式偿还(由于这会增加显性地方政府债务规模,所以相当于间接地转化成了政府债务)。


    短期来看,化解隐性债务很可能会对经济增长造成下行压力,而压力的大小取决于三个因素:存量隐性债务的规模、地方政府债务额度提高的幅度、债务化解的期限。鉴于PPP等项目形成的债务都具有较长的期限,因此我们建议将债务化解的期限定为5-10年。



    在隐性债务处置的过程中,政府债务限额的分配有可能形成新的不均衡。隐性债务负担重的地区需要更多的政府债务限额,但这样分配会形成逆向选择效应:前期违法违规举债、变相举债越多的地区,反而得到更优惠的政策。我们建议在额度分配时,可以侧重于考虑隐性债务化解的速度,这样的机制会有更好的公平性。不可否认的是,这种策略也有可能带来负反馈效应:前阶段隐性债务缓解速度越慢的地区,本阶段所得到的新增额度越低,以至于债务化解速度更慢。



    三、防止出现处置风险的风险


    正如上文所述,化解隐性债务的过程很可能会对经济增长造成下行压力。一般来说,某项政策对实体经济造成的影响由这类政策进行对冲的****。因此,相对于货币政策、金融监管政策而言,此时财政政策对冲经济下行压力更为合适。我们认为,可以采用“增开前门”和“提高财政政策积极度”两类政策工具包,以防止在化解存量债务时出现处置风险的风险


    3.1、处理好“开前门”与“堵后门”的关系


    在“化解存量债务”的过程中,似乎可以将“开前门”与“堵后门”更好地协调在一起。所谓“开前门”,就是合理安排地方新增的债务规模;所谓“堵后门”,就是严格落实地方政府债务限额管理和预算管理制度,健全风险预警和应急处置机制,加大对违法违规融资担保行为的查处和问责力度。


    我们相信,采取“开前门”和“堵后门”并行、保障和规范并举等措施,一定能够合理控制住地方政府的债务总量,切实把债务风险关进笼子里。但是在实践中我们也发现,“前门”和“后门”在规模上的匹配度有限。例如,固定资产投资中预算内资金仅占6%,而更多地依靠银行贷款以及自筹资金。



    在当前的大环境下,固定资产投资中银行贷款的增速快速回落,这与2014年“国发43号文”的影响颇为类似。目前来看,上述矛盾在新疆、内蒙等地较为突出,今年以来上述两区的固定资产已经出现了明显的回落。


    因此,如果能推出创新型的融资路径,既让隐性债务显性化,又让流动性合规地支持实体经济,就可以更好地协调 “开前门”和“堵后门”之间的关系。事实上,“给创新型融资开口子”的方式在之前的政策组合中时常出现,例如国发〔2014〕43号文中留出了PPP的口子,2015年的创新型工具为国开行和农发行的专项建设基金,上轮宽松周期中发改委的创新型债券品种为项目收益债和专项债。


    3.2、期待更积极的财政


    018年经济工作会议要求今年“积极的财政政策取向不变“,《政府工作报告》的表述是“进一步减轻企业税负”,7月31日政治局会议要求财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。我们发现,财政部门对这些会议精神进行了负有成效的落实,例如2018年出台了若干项有针对性的减税政策。但是,我们也发现今年以来政府税收收入占GDP的比例出现了一定的上升。


    事实上,减税并不仅仅指降低税率,同时也要综合考虑税基的变化。在评估减税效果时,一个相对科学且客观的指标是税收收入在GDP中的比重。我们使用税收收入的累计值占GDP的累计值之比进行测算,并使用X-13方法剔除季节性的影响。2013-2014年,上述比例处于20.0%-20.5%区间;2015-2017年,这个比例下降至19.0%-20.0%区间,显示出财政政策“更加积极”;今年Q1和H1的数据显示,这个比例再次上升至21.3%和20.5%。



    2017年11月以来,财政存款余额的增速出现了明显上行,此后每个月均保持在两位数的水平。18Q2末,财政存款余额为4.50万亿元,同比增长了13.2%,这显示出财政资金仍有盘活存量的潜力。



    从结构上看,各地区财政资金使用效率也有较大的不同。为了增加各省间的可对比性,我们使用财政性存款占地方公共财政收入中的比重作为财政资金使用效率的评价标准,其中财政性存款使用18年5月末数值,地方公共财政收入使用17年全年数值。我们发现,该比值在经济较为发达的江苏为35%左右,而在河北和内蒙接近70%。我们判断,对于财政存款的灵活使用,18H2财政部很可能会有新的政策出台。



    四、总结


    违法违规举债、变相举债所形成的,而又没有纳入政府债务限额管理的地方政府债务,我们将其称为隐性地方政府债务。我们认为隐性债务的来源可以分为两类:一类是PPP、政府投资基金、政府购买服务等项目;另一类是地方政府融资平台等单位替地方政府融资,由地方政府提供担保、提供偿还资金。(我们需要提请大家注意“债务”与“负债”之间的区别,规范的PPP项目会给政府带来中长期的支出责任,但并不会形成政府债务。)


    “43号文框架”对于地方政府债务管理的两个有力抓手为地方政府债务限额管理和预算管理。在操作实务中,这两个抓手对于违法违规举债和变相举债的制约相对有限。


    隐性政府债务需要以“中央不救助,政府不兜底”大思路和“遏制增量,化解存量”的模式进行管理。根据已有的存量债务化解案例和现有政策,我们建议采取偿还和转化两种方式进行化解。在偿还方式下,建议采用超收、结转、结余等财政资金进行偿还。在转化方式下,一方面可以将符合要求的隐性债务转化为企业债务,以减轻政府的偿债压力;另一方面部分债务可以通过发行政府债券的方式偿还(由于这会增加显性地方政府债务规模,所以相当于间接地转化成了政府债务)。


    化解隐性债务很可能会对经济增长造成下行压力,而压力的大小取决于三个因素:存量隐性债务的规模、地方政府债务额度提高的幅度、债务化解的期限。鉴于PPP等项目形成的债务都具有较长的期限,因此我们建议将债务化解的期限定为5-10年。


    一般来说,某项政策对实体经济造成的影响由这类政策进行对冲的****。因此,相对于货币政策、金融监管政策而言,此时财政政策对冲经济下行压力更为合适。我们认为,可以采用“增开前门”和“提高财政政策积极度”两类政策工具包,以防止在化解存量债务时出现处置风险的风险。


    来源:EBS固收研究,文章版权归原作者所有,如有侵权,请联系后台删除。



    您是第 109988 位访客!