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    分权、地方政府债务与金融风险

    近年来,地方政府债务问题一直是学界、业界关注的焦点,其中一个重要方面为地方政府债务是否会引发金融风险,在主流观点中,强调风险态势的不绝于耳,诚然,现阶段我国地方政府债务规模较大,且增长速度明显,但是否已经成为经济体系潜在风险来源,还需综合权衡。基于审计署及估算数据,本文对地方政府债务、风险及其制度成因进行探讨。

    一、地方政府债务规模与风险


    在新《预算法》颁布之前,我国并不允许地方政府举借债务,但为了弥补财政支出缺口,地方政府仍是通过多种途径规避了监管。尤其是2009年之后,地方融资平台公司大量涌现并快速增长,加上中央代发地方债券,地方政府债务规模迅速积累。

    1. 地方政府债务规模状况。

    国内研究通常采用三类指标衡量地方债务,一是债务率,指地方债务余额与地方政府综合财力的比值;二是负债率,指当期债务收入与GDP的比值;三是债务依存度,指当期债务收入与财政支出的比率。根据审计署,我国债务率始终维持在110%附近,但其没有区分直接债务和或有债务。2007年以来政府负有担保责任债务、可能承担一定救助责任债务转化为政府直接债务的比率**为19.13%和14.64%,按此比例折算或有债务后,债务率维持在80%左右,与IMF的债务率控制范围相比,我国地方债务处于可控状态。

    探讨我国地方债务问题离不开两个重要节点,一是地方融资平台,二是土地财政。在不允许地方政府举债的制度下,地方融资平台成为地方政府获取基础建设资金的重要途径。根据审计署,2010年末地方融资平台债务占政府负有偿还责任债务的比重达46.75%,其中银行贷款占平台债务的50.76%,约2万亿元,过度依赖银行贷款已经成为触发金融风险的潜在因素。我国“土地财政”以2003年为分水岭,相继经历“土地财政1”和“土地财政2”两种模式(殷剑峰,2013)。“土地财政1”是一种土地要素与资本要素、劳动力要素相结合的开发区模式,尽管加快工业化进程,但也带来经济过热和通货膨胀等问题。“土地财政2”源于1999年的住房市场化改革和2002年的“招拍挂”土地体制改革,主要发挥两点作用:一是以土地抵押获取银行贷款、发行城投债;二是作为财政收入来源偿还地方政府债务。根据审计署,2012年末11家省级、316家市级和1 396家县级政府许诺以土地出让金偿还的债务规模达3.5万亿元,占三级政府负有偿还责任债务规模的37.23%。

    2. 地方债务规模不一定引致风险。

    随着地方政府债务规模的膨胀,一些问题陆续暴露出来,一是地方债务规模不断挑战实际偿债能力,二是银行等金融机构持有大量的地方政府贷款存量。国发19号文后,关于地方融资平台的讨论便集中在债务风险方面,一些部门也相继采取措施限制地方融资平台新增债务,但这并不意味着地方政府债务规模必然引致风险。其一,地方政府债务规模指标仍处于警戒线以下。根据审计署,无论是地方政府的负债率还是债务率均低于国际常用标准;从地方政府资产负债表看,自2007年以来净资产均为正值且处于上升趋势,至2013年达到70.02万亿元(李扬等,2015),发生债务危机的概率较小。其二,地方政府仍然具备偿债能力。当债务资金形成资产后,地方政府清偿能力便取决于收入状况和未来现金流,而地方政府债务形成的优质资产通常都有比较稳定的现金流;地方政府用来清偿债务的收入包括预算内收入和预算外收入,仅以预算内收入衡量偿还能力并不科学。但需注意的是,“上游垄断、下游高度竞争”的住房市场可能强化地方政府谋取土地出让收入**化的动机,而这种“寅吃卯粮”方式不可持续。其三,基于地方债务存量的贷款风险评估并不合理。地方政府债务大幅提高贷款风险存在两个前提:地方政府违约、金融机构资产负债管理能力不足,事实上,2003年以来银监会不断强化贷款监管,银行也不断完善审贷流程和内控制度。总之,地方政府债务规模大、增速快并不意味着财政、金融风险,尤其随着大量政策文件出台,地方债务存量逐渐得到有序处置,新增债务也被纳入严格监管,地方债务问题处于可控状态。

    二、地方政府债务结构与金融风险

    虽然地方政府债务整体可控,但仍存在一些不稳定因素,主要表现在债务结构方面,例如债务期限结构、债务资金来源、债务区域分布等,而这些问题*终可能会通过“流动性”影响金融稳定。基于这一思路,本节简单分析地方债务结构及其与金融风险的关联。

    1. 地方政府债务期限结构不匹配。

    债务期限指债务偿付时间的长短,根据审计署,2013年6月负有偿还债务余额中约81.24%在2013年~2017年到期偿还本息,其中两年内到期的债务占比达61.87%,我国地方政府短期、中期债务占主导地位;但在资金投向上,市政建设、保障性住房等长周期工程占较大比重(74.73%),期限不匹配已成为地方债务的主要风险点。表现之一,资产形成能力受限,中、短期债务直接制约地方政府利用债务资金形成资产的效率、以及调整资产结构的可能性,一方面地方政府难以获取长期建设资金,另一方面囿于到期偿付压力,新增债务资金多被用于偿还旧债,难有充分空间去提高资产效率、调整资产结构。之二,偿债能力难以持续。

    一般情况下,债务期限越短,集中到期偿付债务引发的流动性风险越大。我国地方政府偿债资金主要源于税收、土地出让金、项目收益等,由于税收受预算约束作用有限,项目收益囿于资产形成效率难以及时提供变现收入,土地出让金便成为多数地方政府的依赖,但受房市行情、土地资源有限影响,土地财政并不可持续;此外,中短期债务的集中到期也致使地方政府难以充分调动各类资源,加大金融机构的流动性风险。之三,地方政府资产负债管理能力有待提升。自从李扬等(2015)等编制以来,政府资产负债表便为分析地方政府债务风险提供独特视角,从理论上看,资产负债管理不仅要求资产与负债规模对称,还要求结构对称,但当前地方债务与资产间存在严重期限错配;从财务上看,短期债务更可能形成当期应偿债务,地方政府应专门筹措流动性予以偿还,尽管可能不会产生偿付风险,却会引致流动性不足。

    2. 银行信贷主导地方政府债务结构。

    在我国地方政府债务资金中,贷款、发行债券是*主要的两种方式。根据审计署,2010年、2013年6月末银行贷款占比则分别达79.01%和56.56%,明显的“一支独大”。这既与我国间接融资占主导的金融结构密切相关,也离不开地方政府和银行、信托公司等金融机构的复杂关系。从影响看,这种债务结构更具风险性。其一,引致信用持续膨胀。根据信用创造机制,银行在发放贷款的同时,会产生数倍的“派生存款”、创造大量社会信用,“影子银行”体系更进一步加剧这一过程。其二,信息披露程度较低。银行贷款通常采用“一对一”谈判方式确立,具备显著的信息不对称特征,而地方政府贷款通常以土地或政府信用作为担保,银行在贷款审查、及时监督、持续监督等方面并不尽心尽力,加之地方政府与银行等机构之间的复杂关系,公众难以获取银行贷款相关信息。其三,债务融资成本更高。贷款利率通常由银行在权衡成本、盈利基础上,根据基准利率加权而成,尽管能在一定程度上降低地方政府融资成本,但整体看,仍高于“城投债”和地方政府债券。其四,可交易程度较低。银行贷款属于非标产品,各笔业务在贷款条件、利率水平、金额等方面存在明显差异,基本上处于不可交易状态,信贷资产证券化对盘活银行信贷存量具有推动作用,但由于起步晚,发展面临诸多制约。迄今财政部多次推进地方政府债务置换,既有助于银行盘活存量信贷资产,也利于地方政府积累发债经验,为债券融资的常规化奠定基础。

    3. 地方政府债务区域结构不平衡。

    在《中国宏观经济运行报告(2013~2014)》中,课题组发现我国地方政府债务的分布情况并不符合一般规律。通常情况下,越贫穷的区域债务越重、越基层的政府债务越重,但我国东部地区的地方政府债务占据近45%(2013年),且地市级政府成为债务“重灾区”,2013年6月债务占比近41%。地方债务越集中,偿债压力越大,违约风险越高,对金融体系的冲击也越强烈。从省级分布上看,2010年末我国东、中、西部地区债务余额分别占49.65%、23.06%和27.29%,到了2013年,该比重成为44.85%、24.64%和30.51%,尽管东部地区仍占据主要地位,但中、西部地区增长更快。从各个省份看,江苏和广东、湖南和湖北、四川和重庆分别是东、中、西部政府债务规模**的两个地区,对比同期各省GDP可知,这些省份基本上均为该区域的经济增长中心。从不同层级政府看,2013年6月省、市、县三级政府债务占比29.03%、40.75%和28.18%,市级政府债务仍占主要地位,但县级债务增长速度更大。县级比市级、市级比省级可支配的财政资源更为有限,债务偿付风险也更高。

    三、分权体制与地方政府债务问题

    改革开放后,我国在经济发展上创造一个“增长奇迹”。学界提出诸多解释,如创新说、技术进步说、劳动力转移说等,但有两点不容忽视:其一,地方政府在其中扮演重要角色;其二,有效的体制变革形成政策红利,提升了经济效率。地方政府债务问题便是这两方面作用的结果,既涉及中央与地方关系,也关乎政府与市场边界。

    1. 行政管理体制改革。

    自1982年起,我国相继实施七次行政体制改革,所处环境不同,每次改革重心也不一样,其中的地方政府职能与地方官员晋升机制改革,有助于理解地方政府发展经济的强烈动机,也利于了解地方官员在发展经济中的过度举债等行为。

    我国行政体制改革始于1982年,但**明确转换政府职能是在1988年,但直至2013年,我国才着重强调向市场放权、向社会放权、向地方放权。我国地方政府职能改革采用“摸着石头过河”,从*初的地方政府机构改革到目前切实的地方政府职能转换,背后凸显两个逻辑,其一地方政府职能转换是为适应社会主义市场经济建设,其二中央不断向地方放权让利。在这个框架下,地方政府积极推动本地经济发展,但仍存在偏重经济增长、过度介入微观主体活动等,这也凸显地方政府职能转换逻辑及向服务型政府过渡的必要性。

    我国地方官员激励机制历经两次重要调整,一是1980年党中央提出干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”,我国开始探索纵向分权、横向分类;二是20世纪80年代末,我国开始构建官员能力和绩效评估及相应的奖惩制度,并逐渐形成一种“压力型体制”(杨雪冬,2012)。十一届三中全会后,我国确立以经济建设为中心,地方官员之间的竞争便集中在经济增长、财政贡献率上,表现在外便是围绕GDP的标尺赛、锦标赛或资格赛等。这一机制取得显著效果,有效激励了地方官员发展经济。但其负面效应也不容忽视,其一多重任务下的激励扭曲,如过分追求GDP增长而忽视民生和环境、热衷政绩工程等;其二容易形成利益集团,如地方保护主义等;其三滋长消极怠工甚至腐败思想,未胜出官员的晋升前景可能不乐观,加之强制退休制度等,部分官员的晋升激励逐渐弱化甚至消失,沦为“掠夺之手”。此外,我国各省区之间的经济基础差异较大,如果仅以经济增长考核政绩,落后地区的官员可能会失去发展经济动力。2013年以来,地方官员激励机制呈现一些变化,如在政绩考核中引入绿色GDP、居民收入和增长、群众满意度,优先选拔在艰苦落后地区取得成绩的官员等。但需看到,这些更多是技术性调整,并非制度层面改革,效果比较有限。

    2. 财政分权化改革。

    改革开放后,我国财政体制经历两次重要改革,其一1980年“行政性分权”,其二1994年“经济性分权”,后者内容有四点:一是根据事权划分,合理地确定各级政府的支出范围;二是根据事权与财权匹配原则,划分中央税、地方说和共享税,并设立中央和地方两套税务机构;三是科学核定地方收支数额,实行规范的税收返还和转移支付制度;四是健全分级预算制度,硬化各级财政预算约束。分税制改革后,我国初步形成了适应社会主义市场经济的政府间财政体制,为后续的预算管理改革、所得税收入分享改革、出口退税改革、“三奖一补”政策、“省直管县、乡财县管”等奠定了扎实基础。历次改革增强了中央的调控能力,促进区域间的协调发展,同时理顺了中央与地方的分配关系,并建立健全分级预算制度、强化地方财政预算约束。但其并未对过多涉及省级以下地方政府之间的事权、财权划分,在“增量调整、存量不懂、双规并行、逐步到位”指导下,各省在辖内地方政府采取多样财政体制,过渡性特征明显。此外,改革后的地方财政支出占国家财政支出的比重不断攀升,至2013年达到85.4%,而地方财政收入占比却一直维持在50%左右;从财政收支差额看,2007年之后两者之差大幅下降,并于2010年成为负值,这也从直观上印证了地方政府举债的重要原因,即分税制改革后事权下放、财权上收形成的“入不敷出”。

    3.“分权与集权”交互式金融体制。

    改革开放以来,我国金融体制历经三个阶段,其一,1979年~1993年,处于金融分权阶段;其二,1994年~2003年,处于金融集权阶段;其三,2003年至今,金融体制呈现分权化倾向。从发展节点来看,金融体制与财政体制改革几乎同步进行,但两者之间的演进路径却相差较大,对地方政府行为、进而金融体系稳定的影响也存在差异。

    在第一阶段,我国地方政府干预金融体系的动机和能力显著提升,表现之一地方政府对专业银行的地方分支有较大影响力,之二各省地方政府设立大量非银行金融机构,之三货币、债券和股票等金融市场大多“自下至上”发展起来,除了沪市、深市,各地设立大量资金拆借中心、证券交易中心。受此影响,银行资金大量参与固定资产投资,加剧银行体系的流动性风险,同时引致“超贷”、高通膨现象。人行监管效果也不显著,原因在于地方政府对人行分支拥有较大影响力,央行宏观调控目标、手段、机制等也不成熟。针对金融乱象,中央自1994年起开始有针对性地清理,首要目标便是弱化地方政府的金融干预能力、建立行之有效的金融约束机制(殷剑峰,2013),经过整顿,地方政府支配金融资源的能力受到严格约束,银行过度竞争也得到有效限制,金融集权改革有效约束了地方政府杠杆行为及其引致的信用膨胀。然而,2003年后我国经济金融形势发生显著变化,如非金融企业债券规模大幅膨胀、“影子银行”迅速扩张等,对集权式金融监管产生深刻影响。尤其是影子银行,实质为银行信贷之外的信用创造机制,导致中央对地方的金融约束不断弱化。原因在于以机构监管为重心的分业监管容易造成监管竞争或空白,而地方政府主动实施的“自下至上”式金融改革,从温州等的金改试点,到上海国际金融中心建设,再到地方政府债券“自发自还”试点,尽管延续“摸着石头过河”的谨慎,却也凸显地方政府对金融管理权的渴望。从现状看,小额信贷、担保公司等地方性金融机构已经划归地方政府监管,金融分权倾向不断强化。

    四、总结及启示

    自20世纪80年代起,我国便逐渐推动行政体制、财政体制和金融体制变革,目前形成了行政体制集权、财政分权和金融集权的制度形态,这一制度组合影响了地方政府债务融资行为和金融资源配置,并*终造就了1994年以来、尤其是进入新世纪后的经济增长奇迹。然而,2003年以来的金融分权化倾向正在改变这一现状,尤其是进入经济新常态后,(财政分权,金融分权)组合正在导致现行增长方式的不可持续,同时也带来了突出的地方政府债务问题以及潜在的系统性金融风险。这意味着,地方政府债务及潜在风险并不只是行政体制、财政体制问题,也是一种金融现象,如果要有效解决,必须“自上至下”、“顶层设计”体制改革方案,必须协调推进行政管理、财政和金融体制改革,并坚持金融集权化方向。


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