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    地方政府:如今还剩哪些筹资渠道?

    一、政府筹资的含义辨析、意义、合规审核要点

    1.文件定义及本文体系

    负债,政府会计准则第×号—负债(征求意见稿,财办会[2018]12号,下简称“准则”),对于负债的定义为“是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的,预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。[1]

    融资,并不是一个会计概念;目前的法规体系,没有对“政府融资”做出明确的定义,相类似的措辞只有“政府违规融资”;有关“政府融资”的特征,零散地出现在有关政府债务管理的文件中。

    地方政府债务地方政府融资,是两个经常出现的概念。

    但是需要注意,文件并没有说“禁止地方政府融资”,也没有说“政府融资只能靠发行债券”。同样,文件没有提及“禁止融资平台公司融资”,但是提出“剥离融资平台公司政府融资职能”。

    2018年上半年,坊间盛传财政部已完成征求意见并即将出台关于政府债务的**定义。财政部对于政府债务的定义及相关管理要求,将对政府筹资发生重要影响。

    虽然现有文件中,已对地方政府债务具有相对清晰的定义和分类,但目前还是难以精确地分级分类计量地方政府债务情况,也难以准确地界定地方政府利用外部资金提供公共产品行为的合规与违规边界,更多按照现有法规来做判断。

    本文在讨论地方政府直接或间接利用外部资金提供公共产品的行为时,采用贴近相关文件表述的如下分类方式:

    (2)凡提及地方政府“融资”或“筹资”,指的是地方政府筹集资金或资产,用以供给公共产品和服务的行为,其合规与违规的判定,取决于具体情况。


    2.地方政府债务的分类

    按照流动性,分为流动负债和非流动负债。按照确定性,分为偿还时间与金额基本确定的负债和由或有事项形成的预计负债;前者按照业务性质及风险程度,分为融资活动形成的举借债务及其应付利息、运营活动形成的应付及预收款项和运营活动形成的暂收性负债。

    《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预[2014]351号)提出了相对应的存量债务分类方法。

  • 通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务。

  • 项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的,甄别为一般债务。如义务教育债务。

  • 项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的,甄别为专项债务。如土地储备债务。

  • 项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的,无法覆盖的部分列入一般债务,其他部分列入专项债务。

  • 根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同,政府性债务划分为政府负有偿还责任的债务(政府债务)、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务三种类型:

  • 政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务,属政府债务;

  • 政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保,当某个被担保人无力偿还时,政府需承担连带责任的债务;

  • 政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助的债务。

  • 根据财预[2015]225号文,凡是登记为政府债务的,需要在2018年8月底前通过政府发债的方式进行置换。


    3.政府债务的边界和管控

    (1)分类边界尚不清晰

    目前常见的观点包括,地方政府债券属于政府债务;政府购买服务和PPP属于合同项下的绩效挂钩的支出责任,而不属于地方政府债务。但是在大多数的情形中,这种责任是相对刚性的,因此有些地区把它们也视为政府债务。

    此外,PPP项目回报机制三分法与19号文针对“地方政府通过融资平台公司举借的债务”,依据“是否为公益性项目”和“是否有稳定经营性收入”标准,而提出的三类债务之间并不存在一一对应关系。

    究其原因,一是“实际有稳定收入”的城镇综合开发类PPP项目散布在政府付费类项目和可行性缺口补助项目中;二是在可行性缺口补助项目中,因为加入了运营费用,“有无收益”的比例难以精确计算。由于缺少办法计量分类债务规模,监管部门只好采取了“支出责任不得超出财政10%红线”的总量约束办法(PPP项目中的政府付费和可行性缺口补贴两种类型支付责任不超过一般公共预算10%)。同时,PPP参与者也只好密切关注着财政部有可能新出台的政府债务分类标准和管理办法。


    注:

    1. 假设将将部分不太规范的PPP项目支出责任纳入19号文三类债务加以比较分析。尽管现实中很多并没有将PPP视为政府债务。

    2. 未考虑政府付费和可行性缺口补助类项目从事非公益性业务形成的企业债务。

    3. 线条粗细用以粗略表示所占比重大小。


    地方政府举债和融资行为大多与融资平台密切相关,相关文件规定也常见于关于平台公司管理的相关条文中。


    2.注入资产

  • 不得将学校、医院、城市公园、市政道路等公益性资产注入平台公司;

  • 不得将储备土地注入平台公司;

  • 不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地,采用定向挂牌方式违规出让给平台公司。

  • 4.融资担保

  • 不得用公益性资产为平台公司抵押融资;

  • 不得以任何直接、间接形式为融资行为提供担保、承诺、兜底;

  • 不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助企业融资。


  • 地方政府筹资的主要发起者是地方政府。因此,本文所述的地方政府筹资的意义,以及按照筹资意义所进行的分类,都是以地方政府为主体来研究和讨论的。


    是否为“有稳定经营性收入”项目形成的偿还义务,是前43号文时代的政府融资平台管理的纲领性文件——国发19号文时期的研判思路,也即对于基础设施、公共服务的投资项目,以能否依靠项目自身收益覆盖还本付息责任作为判定项目可融性的主要标准。43号文之前的土地储备贷款、城镇化建设贷款等融资方式,基本上都属于这一类型。



    2.政府购买服务项目的节流节支意义

    政府购买服务,一般本身并不能为政府带来收入,但通过政府将公共服务采取发挥市场竞争机制作用和途径,交由更具实施条件的社会力量来供给。相对于原有的财政预算安排事项来说,采用政府购买服务方式,在预算不变的情况下,起到了“提质增效”的作用;或者,在质效不变的情况下,节约了财政资金。

    但是,由于业内对于购买征拆服务尚有较大争议,而且棚改项目多以民生意义为主而盈利性不佳,智慧城市技术总体尚不成熟等多方面原因,总的来说,政府购买服务的财政增收作用并不突出。

    按照国办发42号文[7]对于PPP(政府和社会资本合作)的定义,简化来说,是政府选择具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务,并依结果向其支付对价的方式。42号文提出PPP具有政企分开、深化投融、激活投资、弥补财政、化解债务的重要意义。



    4.消费性项目具有消费心旷神怡意义

    比如说奢华型的道路、公园、广场等等,在心理学层面上,并不能认定其没有社会效益,毕竟起到了令人心旷神怡的社会效益。


    (四)地方政府债券

    地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券;相对应的,地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

    目前四类专项债总结如下:


    二、政府筹资主要途径之一:政府购买服务

    实际操作中,部分退出平台名单的企业,可以作为社会资本参与PPP项目的投资;而尚未退出平台的企业,可以作为“承接主体”或“服务供应商”为政府机关提供基础设施或公共服务方面的“服务”。**将政府购买服务与PPP作为两种并列的方式提出,为2016年到2017年的政府购买服务模式发展打下基础。

    2018年6月26日,财政部发布《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》(下简称“征见稿”),征见稿融合了96号文[9]和87号文及结合近年来政策法规调整的相关内容。对于87号文提出的“先预算、后购买”、“严禁将建设工程单独或与服务打包及将融资服务纳入购买服务项目”等的相关要求,做出了专门强调。

    尽管征见稿尚未正式生效,本文在此依然将96号文、87号文等生效文件与征见稿放在一起进行讨论。



    1.政府购买服务定义

    对于购买服务的定义,征见稿的规定是:

    第二条【定义】本办法所称政府购买服务,是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项,按照一定的方式和程序,交由符合条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。


    2.政府购买服务与PPP的共同点

    政府购买服务与PPP,都是政府与社会资本在平等法律框架下的合作方式。虽然二者构成了依据绩效评价结果下的政府支出责任,但其本质是经济合同关系,因此合规的政府购买服务和PPP均不属于政府债务。

    相当比例的政府购买服务构成了政府与社会资本的合作,也属于广义PPP的范畴。例如在很多购买智慧城市服务项目中,由于高新技术从应用到普及所需要的政府和社会资本的通力合作,这种购买服务项目中的合作关系广泛存在。

    虽然政府购买服务与PPP同属于政府筹资的两大途径,但是二者的定义出发点不同。政府购买服务侧重于“购买”关系,是政府部门购买一种由更有优越性的社会资本提供的服务,因此政府购买服务一定会涉及“购买”支付行为,但不一定发生“合作”关系;与之相并列的是采购工程和采购货物。PPP侧重于政府与社会资本一定要有的“合作”关系,但不一定会涉及“购买”支付行为。


    (2)从合同内容来说,涉及交付建设工程的PPP项目,例如铁路、公路、机场、通讯、水电煤气的基础设施建设,肯定不可以采用购买服务方式来实施。

    (3)政府购买服务与财政部规定的PPP实施程序大不相同。

    (5)从支出责任的限制来说,PPP的支出责任要受到21号文 [10]财承规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限制;而政府购买服务虽然不受比例限制,但要求在既有年度预算中统筹考虑,“购买主体签订购买服务合同,应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排”。


    (二)政府购买服务指导性目录

    应该注意的是,96号文所列举的只是一个白名单。在政府购买服务的征求意见稿出台之前,按照96号文和87号文的规定,政府购买服务的内容,可以划分为“指导性目录”、“负面清单”、“无明确规定”三种类型。

    征见稿与96号文和87号文的文件体系相比,在指导性目录内容方面,除了因文件规范的范围不同,而删除了关于“政府履职所需辅助性事项”相关内容之外,其他差异不大。

    同时,征见稿还明确了“指导性目录在中央和省两级实行分级管理、分部门编制”的管理体制,且“未经财政部门同意,部门不得自行调整和修改政府购买服务指导性目录”,本文分析,主要是出于防止有些地方政府随意自行扩大政府购买服务指导性目录范围进行违规融资的考虑。


    政府购买服务的筹资结构比较简单,一般为“购买主体—承接主体—金融机构”,除了对于政府购买服务专门规定的合规性审核之外,其余与一般融资行为的差异并不大。



    1.政府购买服务的主体要求

    征见稿对于政府购买服务的购买主体和承接主体方面的规定如下:

    对于购买主体资格条件做出了具体细化的规定,解决具体操作中不易把握的一些问题:

    第四条【购买主体】各级行政机关是政府购买服务的主体(以下简称购买主体)。

    第五条【参照执行】以下机关和单位也可以根据实际需要,参照本办法规定实施购买服务:

    (一)中国共产党各级机关;

    (二)各级人民代表大会及其常务委员会机关;

    (三)中国人民政治协商会议各级委员会机关;

    (四)各级监察机关;

    (五)各级审判机关;

    (六)各级检察机关;

    (七)各民主党派的各级机关;

    (八)按照事业单位分类改革政策规定,划为承担行政职能的事业单位;

    (九)纳入行政编制管理的群团组织机关。

    ①在允许方面,扩大合格范围

    ②在禁止方面,明确负面清单

    第十条【不得参与政府购买服务的单位】公益一类事业单位、纳入事业编制管理且经费完全或主要由财政负担的群团组织,暂不作为政府购买服务的购买主体,也不作为政府购买服务的承接主体,不得参与承接政府购买服务。

    第十一条 【尚未分类的事业单位】尚未确定分类的事业单位,待明确分类后相应实施政府购买服务改革。

    (三) 对转型平台,仍无明确规定


    2.政府购买服务预算和期限

    征见稿重复了87号文对于“先预算后购买”和购买服务期限的相关规定,但是尚未对“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项”做出除外规定:

    第三十四条【履约期限】政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接,合同履行期限或项目实施期限一般为1年;对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目,合同履行期限或项目实施期限可适当延长,*长为3年。

    在购买服务项下,由于购买服务模式本身并无盈利性要求,金融机构对于地方政府棚改项目的考量,主要还是针对纳入预算,在较长期限中偿还,其次才是项目盈利情况。

    所以,在地块收益不能覆盖成本的棚改项目大量存在的情况下,如何完成各年棚改任务,成为了地方上的一个难题。征见稿发布后,坊间热议是否还会有进一步的补丁,亦成为了近日广泛关注的焦点。

    征见稿直接融合了87号文的要求,明确了“禁止购买内容”,主要是禁止购买工程服务及服务与工程打包服务、融资服务等。


    第二十二条 【禁止购买内容】以下各项不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录:

    (一)不属于政府职责范围的服务事项;

    (二)应当由政府直接履职的行政管理性事项,包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项;

    (三)《*******政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程;

    (四)服务与工程打包的项目;

    (五)融资行为;

    (六)购买主体的人员聘用,属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工,以及设置公益性岗位等事项;

    (七)由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项;

    (八)法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

    以上第(二)至(八)项中,属于政府职责范围的事项,应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施。


    1.争议**课题

    可以确定的,一是“七通一平 ”[12]肯定不可以纳入购买服务,二是截至2018年上半年,购买服务仍可以适用于棚改项目(及易地扶贫搬迁)。并且,财预[2018]28号文出台试点的棚改债,仍只是与购买棚改服务并行,而不是替代购买棚改服务。

    财综4号文[13]提出“积极探索政府购买土地征收……拆迁安置补偿服务。”


    同时还必须注意到这一条:财综[2018]8号文[14]“属于……政府购买服务范围的,应当……政府购买服务预算。”

    本文并不赞成对文件的所谓隐含意义进行过度猜测。总体上来说,仅就字面意思比较研究,文件并未直接禁止购买土地征拆服务。


    国家部委对棚改工作一直维持着大力支持的态度。酝酿已久的棚改专项债28号文*终以试点形式发布,且发布后仍允许购买棚改服务与其双轨并行,足见政策层面异常谨慎的态度。从这一角度来看,如果棚改债运行良好,则购买棚改服务趋势可能会逐渐向下,购买土地征拆服务势必逐步叫停,总体上长期看空。

    征见稿出台之后,对于棚改项目购买服务的期限并没有像87号文那样做出除外规定,引发对于购买棚改服务的悲观气氛。所以,征见稿虽未明确提及可否购买征拆服务,但从购买服务期限相关规定所引发的思考中,可以感觉到购买征拆服务的前景是愈发悲观的。


    是否可以购买涉及工程的服务,是一个比较敏感的争议话题。首先,按87号文规定的“不得将货物、建设工程单独或与服务打包作为政府购买服务项目”,如果合同包含了BT(建设—移交)工程的内容(如道路),则肯定不可以作为购买服务项目。


    反对方的意见主要是两个方面:

    二是提出了财综[2014]96号文第七条规定,“承接主体应当具备以下条件:……具备提供服务所必需的设施”。

    即使此句确实是对提供服务“已有场所方面”的要求,它也只是割裂了“已有场所”与“未有场所”项目的属性,其结果是,“已有场所”项目合规,“未有场所”项目违规。

    或者换个角度分析,在现实没有其他竞争者的情况下,也可以采取分步走的方案来实现购买服务。即,在没有其他竞争者的情况下,先签署有条件的排他性购买服务协议,在条件落实后,再实施购买服务。

    涉及工程的购买服务,或者说购买服务ABO项目存在的天然弱点是,项目回报期限超出购买服务期限的风险暴露。87号文对于购买服务期限的规定,要求“限定在中期财政规划期限内”,而涉及工程的项目大多又不能在三年内靠收取服务费收回投资。


    (六)政府购买服务和预算关系

    但现实中,很多业务在推进时错过了人大会议(3月份),部分业务仅有政府纳入预算的承诺而无人大预算批复,属于“新增预算”而非“既有预算”,存在违规风险。


    三、政府筹资主要途径之二:PPP


    1.国家层面的PPP定义

    【辨析】——PPP的国家定义与部委定义

    用理论界观点举例来说,发改部门在PPP项目立项审批中,主要负责新建项目审批,并不负责改建项目审批,例如某些TOT项目,虽然也属于狭义PPP范畴,但属于不经发改部门审批的;财政部门在PPP管理中,主要负责有财政支出责任的PPP项目管理;各行业主管部门主要负责制定本行业PPP的技术标准规范机制。

    【辨析】——PPP中“社会资本”的定义


    2.PPP功能:提质增效、投资增长、防控债务

    (1)提质增效意义:优化配置,政企职责分开,深化猫先生电竞app安卓版体制改革。

    (3)防控政府债务:完善财政,弥补财政不足,化解政府性债务风险。

    42号文多处强调鼓励PPP项目融资,鼓励将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目;42号文并未禁止融资平台,亦未禁止平台融资。


    3.PPP发展呈现萌芽态势

    截至2018年1月末,已落地项目中已开工建设并实际发生支出的项目涉及投资额1.7万亿元(财政部PPP中心)。考虑到分期建设及可融性因素,估计实际支出额可能不足万亿元。全国PPP年平均融资额,远远小于一个省级政府债务余额,在诸多政府筹资模式中,PPP尚未进入主流体系。

    [注] 本节数据,除经特别说明外,均来自明树数据。


    1.支出责任居高不下

    地方政府财政收入增长幅度,远远未能赶上基础设施建设热情的增长,促使10%红线约束下的付费空间被逐渐占用,2017年支出责任约占当年一般公共预算支出的1.2%,即使不考虑新增项目,2024年也将达到2017年的2.8倍(2018年5月《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》)。

    PPP现有行业分类中,大部分行业并无自身收益或比重很小,主要依赖政府付费,促使PPP成为“有运营的BT延长版”,失去了大部分的开源作用,而仅余的预期提**率、节流节支作用,也随着风控复杂性提高导致的付费增加而逐渐抵消。



    3.回报率低融资困难

    在这一状况下,再考虑到很多PPP项目除了纳入财政支出责任外,并无抵押担保,融资困难也是情理之中。很多公号提及融资到位仅有万亿,而实际上这万亿的说法,恐怕也只能是协议融资额,实际融资并已支出的金额,怕是连万亿也不到。况且,若不是项目乙方利润可期,应该是这个协议数字也达不到。

    2017年末,PPP进单入库项目累计规模已超过当年GDP的1/5,开启了历史上**规模的政府与社会企业合作的时代。


    再加上将近一年的报审周期和随时清库的不定时炸弹,不仅令社会资本如坐针毡,就连一些地方政府和金融机构也感觉无所适从。

    由于很多PPP项目并不具备启动条件,在合作年限、熨平支出、压缩财承、风险配置、回报可行、融资可行、合规审核、满足本地等多方面的要求下,而设计的PPP项目实施方案,技术难度已达到了相当复杂的程度。日常参与评审的PPP项目,能够满足上述全部要求的实施方案少之又少。



    1.PPP融资共性与特性

    PPP项目具有规模大、期限长等特殊性,为此业界探讨较多主要集中在两个特殊环节,一是PPP项目前期资本金融资:优先股、永续债等,二是PPP项目后期融资:ABS、类REITs等。目前来看,应用效果并不理想,成功样例凤毛麟角,也不能够解决PPP项目融资的主要困难,限于篇幅,将另章讨论。


    2.PPP融资与融资平台

    PPP在理论上并不必须融资,但是不需要融资的PPP项目,绝大多数客观上也不需要以PPP方式来实施。42号文中述及的PPP三大功能“提质增效、投资增长、防控债务”的后两条,都是通过合规融资来实现的。反之,如果PPP仅仅实现了融资功能,则忽视了首要的“提质增效”。


    3.PPP融资与社会资本

    社会资本可以由多家投资人分工负责多个职责,也可以借助包含金融机构在内的咨询机构力量的帮助。但是,如果这些能力仍不能完备,就不应勉强参与PPP项目。现有项目的融资困难,基本上是来源于这一因素。

    相反,不具备能力的企业,再出一百个192号文,仍然难以接棒。另一方面,在PPP行业的不同分类中,民营企业的适应性表现出了很大的差异。


    市政工程和公用事业、交通运输、城镇综合开发一直稳居PPP项目成交金额前列,约占比例75%左右,呈现了与政府筹资的行业领域分布相同的特征。按PPP有例的成交标准数据,城镇综合开发成为2018年二季度增速*快的PPP行业类型。


    城镇综合开发项目凭借自身与地产开发行业的先天关联,获取了较好的可融性;项目提供了地产物业、市政公用等广泛的业务参与机会,且无论与国家新型城镇化建设(及棚改、扶贫等)政策,还是与地方政府区域发展目标,均具有较高契合度,受到主管部门、地方政府、金融机构和社会资本的欢迎,参与各方普遍认为此类项目进入财政部PPP示范项目逐渐增加,表现了主管部门对城镇综合开发项目认可度的提升。


    【PPP合规要点】


    2.项目实施程序符合立项、土地、国资、采购、环保管理和信息披露等相关规定。项目合作内容、期限、参与主体和申报程序符合PPP审批的相关规定。

    【PPP负面清单】


    1.PPP主体资格方面的负面清单

    (2)社会资本方:未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。

    不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的(财办金92号文 )。


    (1)采用建设-移交(BT)方式实施的;



    4.实施程序方面的禁止性规定

    (2)未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的;虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的。

    (4)已进入采购阶段或执行阶段的项目,未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的。

    (6)未按规定履行立项、土地、环评等审批手续、国有资产审批、评估手续的(财办金92号文)。

    注:以上未经标注的,引自《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函[2016]47号)附件《第三期PPP示范项目评审标准》。

    违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的(财办金92号文)。


    (1)由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;政府向社会资本承诺固定收益回报的;政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;存在其他违法违规举债担保行为的(财办金92号文)。



    7.风险责任分担的禁止性规定

    注:文件在这里所说的是“运营责任”,不是“运营”。

    通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的(财办金92号文)。


    PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划,依法办理建设用地审批手续。


    ②不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益;

    ④不得借未供应的土地进行融资;


    10.其他禁止性要求

    (2)违反相关法律和政策规定,未按合同约定落实项目债权融资的(财办金92号文)。

    经历了十年风风雨雨的融资平台公司,尽管毁誉参半,但仍初心未改,稳居政府筹资第一大媒介地位。


    本章介绍融资平台公司的本质特征、政策规定、监管边界、转型路径以及合规融资手段。


    平台监管从2010年19号文 提上日程至今,由于难以**地界定平台,通过平台而进行的地方政府性债务管控工作一直难以完全落实,直到2014年43号文提出债务管理“政企分开”理念之后,政府性债务问题才得以开始解决。
    《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)对于地方政府融资平台公司的定义为,“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”。


    2.财预412号文的补充


    由于定义尚不清晰,412号文还补充说:

    对融资平台公司进行清理规范时,对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司,包括为政府投资项目(含公益性项目)融资而组建,不承担具体项目建设、项目经营管理职能,且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司,也要按照规定原则进行清理规范。

    发文以来,平台与非平台之间的边界一直难以精确界定。例如,地方国企都是地方国资委出资设立的独立法人资格的经济实体;一方面有可能实现“政府投资项目融资功能”,另一方面,由于对“融资功能”的定义亦不清晰,因此也难以判断;412号文给出的无具体业务特征的定义,促使了一些平台转向了“具有业务经营的平台”,融资依旧;而银监给出的清单,也只起到了约束既有平台的作用,对于新平台仍然无能为力。


    (二)融资平台的本质特征分析


    从本质上来说,融资平台公司是为了解决地方政府开发建设需求,主要是筹资投资需求,而设立的。融资平台公司的经营业务范围从属于其核心目标——满足筹资投资需求,而不是服务于其业务客户。


    2.在社会公益项目中的平台与实体公司的差异


    一些平台因而陷入激烈的经营竞争中,给负债累累的平台公司平添了实体经营压力,终于导致转型快十年的平台公司们,仍然没能杀出重围。本篇对于平台公司转型的探索,起始于比较平台公司与实体公司在从事社会公益项目上的差异:

  • 当公司主营目标是获取猫先生电竞app安卓版收益,且业务对于公司管理者来说比较简单容易,在地方政府支持下,能够比较容易的获利以支撑猫先生电竞app安卓版项目,则该公司倾向于平台公司;

  • 当公司主营目标是获取运营收益,且业务对于公司管理者来说复杂且竞争激烈,即使在地方政府支持下,也不易获利及支撑政府猫先生电竞app安卓版项目,则该公司倾向于实体公司。

  • 基于平台定义含糊等多方面原因,本文在叙述中,将平台公司和转型后的平台公司一并考虑,均将其称之为“平台公司”,并将其经营目标设定为“筹资投资满足地方政府开发建设需求”。


    近期网传的湖南省债务办《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知》的征求意见稿,比较全面地总结了对于平台公司的监管要求,我们对其加以增删归纳,供读者参考。
    (1)平台公司不得承担政府融资功能,不再新增政府债务。

    (3)党政机关公务人员,未经批准不得在企业兼职(任职)。

    (5)不得违规干预平台公司日常运营和市场化融资;


    2.注入资产等方面


    (8)各级政府将土地注入平台公司应当履行法定的出让或划拨程序,不得将储备土地注入平台公司;


    3.违规融资等方面


    (11)不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源;

    (13)平台公司不得利用公益性资产作为抵押物进行贷款、发行债券或资产证券化产品等融资。

    (15)不得任何直接、间接形式为平台公司融资行为提供担保、承诺、兜底。


    (四)融资平台的转型路径


    2.融资平台的转型方向是建立国有资本投资运营公司(743号文[20])。

    4.融资平台的转型重点是推进新型城镇化建设,同时,支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目(《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》发改规划[2018]406号)。

    平台公司可以考虑加入工程建设、土地房产开发行业中的业务技术相对简单的部分领域。纳入开发建设业务,逐步实现完善经营收入结构、筹集资本金抵押物、壮大自身资产规模,超大型平台公司也可考虑向控股集团方向发展。同时,借助熟悉了解区域情况、办事程序等客观优势,也可以政府方实施主体身份,对接社会资本合作伙伴,启动PPP项目。


    1.政府购买服务——棚改和易地扶贫搬迁

    购买服务管理办法征见稿发布之后,并未禁止购买棚改服务,但是将所有购买服务项目的期限均限制在1年内,*长不超过3年,这给购买棚改服务造成了很大的困难。由于征见稿尚未生效,我们将持续关注着相关正式文件的动态。

    北京市政府大规模采用的授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)的ABO模式[21]引起了业内的广泛关注。有研究观点认为,ABO具备政府与社会资本的合作,属于广义PPP范畴之内;同时,ABO属于一种政府采购行为,其具体性质取决于ABO协议中的内容;协议内容是服务的,属于政府购买服务,可以不纳入狭义PPP的管理架构;属于政府采购工程类型的ABO,要按照采购工程需要的程序去操作。

    ABO融资结构并不复杂,核心结构仍为“采购主体—承接主体—金融机构”。采取ABO模式融资的弱点,主要在于项目回报期限超出财政规划期限的风险暴露。

    平台公司所开展的工业厂房和土地房产的开发建设业务,可以作为政府土地整理过程中的采购标的物。首先,回迁房建设,本身就是土地整理的另一个方面,起到配合地方政府土地整理的作用;其次,房地产开发,是*容易滚动积累抵押物的行业之一,对于之后的发展壮大起到积累作用;再次,工业厂房建设配合了地方政府招商引资的需要,较容易实现订单式建设和稳定收入;从融资角度来说,平台公司进入的回迁房建设领域,市场竞争程度较低,土地成本一般较低,资金回收一般也较有保障,因此也较容易获得资金支持。
    2017—2018年以来,面对全国监管地方政府性债务的严厉形势,加之与政府采购工程相关的“债务”、“BT”等定义尚不精确,各省先后推出了很多创新模式。

    2018年初,江苏省多部门发布23号文《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》(苏建建管[2018]23号),文件主要内容是:针对政府投资工程[22](项目),由政府向其成立或明确的“政府投资工程集中组织建设实施单位”授权,行使“建设单位”的权利和义务,建设“投建管用”四权分离机制。文件中所涉“授权建设管理”概念并无统一的简称,为叙述方便,我们将“授权建设管理”译为ACM(Authorized Construction Management)。

    ACM是在政府采购工程及相关投资筹资领域的务实探索,与PPP相比,具有年限短风险小、手续简便快捷、侧重不同领域的优势;同时,ACM对于平台转型成为国有资本投资运营公司的途径是一种非常有益的尝试;进而,作为一种模式探索,ACM亦有可能被推广到其他政府投资项目的筹资渠道中去。

    (2)建养一体化

    按网媒信息,建养一体化是按区域或类别成规模“打捆”建设项目,向社会公开招标选择社会资本,由社会资本承担项目的资金筹集、施工总承包、工程交工验收后若干年养护服务工作,项目业主依据项目建设及养护的绩效评估情况,分年度(网传期限为8年)向社会资本支付服务费。服务期(含建设期和养护期)满后,养护工作移交给地方政府承担[23]。

    但从纯理论的角度而言,其实很难得到一个标准:来认定3年付讫的工程款不是政府性债务,而8年付讫的工程款就是政府性债务。这也侧面提示了现有的债务、BT的定义尚不够**。

    融资租赁和TOT都是平台公司可供选择的融资模式。TOT(Transfer-Operate-Transfer,即移交—经营—移交)通常是指将项目一定期限产权或经营权,有偿转让给投资人,由其进行运营管理,并依约在期满时移交资产的方式。TOT属于PPP的一种类型,其中有财政支出责任的TOT模式,必须按照狭义PPP的程序进行管理和实施。在TOT模式中,平台公司既可以作为资产出让方,也可以作为受让方。

    融资租赁和TOT的缺点也比较突出。首先其规模依赖于标的物的规模,一般很难合规放大和任意拓展;另外,融资租赁等的成本较高,也导致其很难得到广泛的应用。

    搬迁贷款是针对被拆迁企业新建项目或流动资金而进行的融资,单体项目融资额度大多小于被拆迁企业的补偿额,融资期限2-3年,相关地块和在建工程分别可以在先后阶段中担任过渡性的抵押物。在工业园区成片开发的项目背景下,转型平台公司可以工业地产开发商的角度参与项目。

    搬迁贷款的不足之处是结构稍显复杂,因此一般对项目规模的要求比较高。另外,应收原址所在地政府拆迁补偿款,是否可以用来增信,尚有争议。不过,在实践操作中,确实有这样的案例操作。


    在1994年分税制财政体制下,土地一级开发所推动的土地供给效率的提升,逐步成为了新型城镇化建设中的关键性内容。

    1.土地的所有制形式和用途分类

    土地的所有制形式和用途分类表

    所有制

    用途

    国家所有制

    集体所有制

    农用地

    国有农用地

    集体农用地

    建设用地

    国有建设用地

    集体建设用地

    未利用地

    国有未利用地

    集体未利用地

    国家依法实行国有土地有偿使用制度(依法划拨国有土地使用权的除外)。国有土地有偿使用的方式包括出让、租赁、作价出资或者入股。
    2002年开始颁布实施,经2007年国土资源部修订审议通过的国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,要求“经营性(国有建设)用地应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。

    现行土地招拍挂制度已经相当严密,各种漏洞空子已经被堵得差不多了,而网上仍在探讨一些向平台公司注入土地,甚至如何低价、定价、溢价分成等方式取得商业和住宅用地,并装入平台公司的方法。

    【土地财政】

    土地财政受益于房产价格的攀升:交易踊跃、价量齐升的房产交易市场,必然会拉动稀缺资源土地的价格攀升。

    国土资源部和住建部联合发布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(国土资发[2017]100号文),试点“利用集体建设用地建设租赁住房”,以利于增加供应缓解矛盾、购租并举健康发展。

    同期在各地开始兴起的租售并举,增加了出租房屋供应的相对比例,包括人才用房、公廉租房等等,起到了加大房屋供应、抑制价格上涨的作用。同时,租售并举也减少了产权销售房屋供应的相对比例,也有可能起到推高房价的作用。


    5.热点:土储和资金财务管理办法


    两文件的发布除了补充43号等文件的相关规定、删除已列入违规的土地储备贷款等内容外,仍未对业内讨论较多的4号文 提及的“应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”,即可否将“征拆纳入购买服务”,做出明确规定,令政府筹资部门颇感失望。


    1.土地储备和一级开发的定义和区别

    一般认为的“土地一级开发”并不是一个官方用语,在国土资源部(自然资源部)和财政部的文件中几乎未曾见过;狭义的土地一级开发,一般是指征拆建设并出让土地的行为;土地一级开发的拓展,还应进一步包括土地和产业发展规划,进而拓展到园区、片区开发,是新型城镇化建设的主要组成部分。


    2.土地储备和一级开发的委托


    虽然,4号文规定“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担,各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”;但是在客观上,对于①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个环节,储备机构均不能独立完成,现实操作中基本上是委托给住建部门(①拆迁部门和②建设部门)来实施的;因此,也只有“储存以备供应”环节能够由储备机构独立完成;当然,交易环节是必须由国土资源及财政部门来完成的。


    1.提高土地供给效率的供给侧意义


    2.从产城融合到特色小镇



    3.城镇化建设与土地一级开发



    (四)土地一级开发的融资模式


    (1)政府购买服务确定可以适用于棚改项目(及易地扶贫搬迁,不含建设内容),但是在购买服务管理办法征见稿发布之后,因限制购买服务年限*长不超过3年,实质上难以完成棚改项目,在未来出台的正式稿中,有可能仍然坚持这一要求,而导致实操中不能使用购买棚改服务;

    (3)储备土地的前期开发(“七通一平”)确定不可以纳入购买服务,可以通过采购工程的方式来进行。


    2.PPP在土地开发领域的应用


    出让收入:按照91号文要求,在PPP项目中,PPP项目主体或其他社会资本,不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩。因此,在PPP项目的财政承受能力评价中,不可以将预期土地出让收入作为财政承受能力安排测算依据。


    3.搬迁安置融资在土地开发领域的应用


    出让收入:比较确定的是,被拆迁地块的土地出让收入不能作为还款来源。另一方面,在搬迁安置融资项目中的应收补偿款可否作为质押,尚有一定争议。

    依照《土地储备资金财务管理办法》(财综[2018]8号)规定,储备土地的前期开发,仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。


    5.其他手段的辅助作用


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