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    2018年PPP项目应注意事项

    根据财政部PPP中心显示,截至20179月末,全国已有入库PPP项目合计14,220个,累计投资额17.8万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。

    随着四年的高速前进,2018PPP模式将进入规范稳定发展的阶段。2017PPP规范性文件不断出台,在业界引起了不小的震动,小编整理了2017年对PPP模式发展**影响的部分政策红线,为2018年将参与到PPP项目中的各位提供参考。

     

    红线一:财预〔201750号,“六不得一严禁”

    2017426日,财政部发布了关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(以下简称50号文)。

    50号文指出将全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作;切实加强融资平台公司融资管理;规范政府与社会资本方的合作行为;进一步健全规范的地方政府举债融资机制;建立跨部门联合监测和防控机制;大力推进信息公开这六项工作。

    其中,明确规定地方政府应当规范政府和社会资本合作(PPP)。

    允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金;

    地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金;

    严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债;

    不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金;

    不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失;

    不得以任何方式向社会资本方承诺**收益;

    不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

     

    红线二:财预〔201787号,“四严禁三不得”

    201767日,财政部发布了关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(以下简称87号文)。

    87号文中明确了政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项,严禁以政府购买服务名义违法违规举债。

    87号文中表明,政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,重点是有预算安排的基本公共服务项目。

    严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目;

    严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目;

    严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围;

    严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资;

    地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债;

    不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资;

    不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

     

    红线三:财办金〔201792号,18331日前完成入库项目集中清理 拉起八条高压线

    20171110日,财政部发布了关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(以下简称92号文)

    《通知》要求,各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作,集中清理的完成时限是2018331日。对于逾期未完成清理工作的地区,由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的,将暂停该地区新项目入库直至整改完成。并明确了七条高压线,严格新项目入库标准。

    高压线一:不适宜采用PPP模式实施

    包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

    PPP模式是公共服务供给机制的重大创新,因此不属于政府职责范围内的公共服务领域不得采用PPP模式。

    高压线二:前期准备工作不到位

    包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

    高压线三:未建立按效付费机制

    包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。

    PPP模式异常复杂且合作期达10年以上,因此合规性非常重要,前期准备工作到位是项目在长达几十年中成功实施的关键。

    高压线四:未按规定开展“两个论证”

    包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的(201547日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及20151218日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外);虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的。

    物有所值评价确保项目采用PPP模式优于其他模式,而财政可承受能力论证确保财政风险可控。目前财政部明确了每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%

    高压线五:不宜继续采用PPP模式实施

    包括入库之日起一年内无任何实质性进展的;尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的;项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。

    由于PPP模式比较复杂,因此一般项目启动需要大约1年时间。而一年内无实质性进展则意味着该项目并不适宜采用PPP模式。

    高压线六:不符合规范运作要求

    包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;采用建设-移交(BT)方式实施的;采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的;未按合同约定落实项目债权融资的;违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

    根据此前官方文件,融资平台做PPP项目必须满足一些条件,即已经建立现代企业制度、实现市场化运营,其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算得到妥善处置,并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。而财政部一直严禁采用BT模式,因为这种模式只是政府纯粹融资工具。

    此前财政部金融司司长王毅在强调规范PPP发展时表示,要坚持“穿透管理、公开透明”的原则,一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。

    因此,此次明确了,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的PPP项目将被剔除项目库。

    高压线七:构成违法违规举债担保

    包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;政府向社会资本承诺固定收益回报的;政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;存在其他违法违规举债担保行为的。

    此举主要为了防止地方政府借PPP模式变相融资,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量,防控财政风险。

    高压线八:未按规定进行信息公开

    包括违反国家有关法律法规,所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权,可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的;未准确完整填写项目信息,入库之日起一年内未更新任何信息,或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

    信息公开是PPP规范发展的关键,财政部希望通过加大信息公开力度来加大社会监督。

    除了对现有项目进行集中清理外,财政部也对新入库项目严格把关,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目,确保入库项目质量。

    比如,对未建立按效付费机制的项目不得入库。这主要指的是通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的项目等。

     

    红线四:国资发财管〔2017192号,这八条要求央企碰不得

    20171124日,国务院国有资产监督管理委员会发布了加强中央企业PPP业务风险管控的通知(以下简称192号文)。

    PPP大力推广以来,央企是PPP市场*主要的玩家。根据财政部PPP中心第三季季报显示,由国有控股、国有独资参与的PPP项目比例达58%

     

     

    192号文从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究六方面来防范央企参与PPP的经营风险。

    其中,明确集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理责任,由集团总部(含整体上市的上市公司总部)负责统一审批PPP业务。

    1、严禁开展不具备经济性的项目,杜绝盲目决策,遏制短期行为;

    2、不得参与付费来源缺乏保障的项目;

    3、严格规模控制,防止推高债务风险;

    4、资产负债率高于85%或近2年连续亏损的集团子企业不得单独投资PPP项目;

    5、不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目;

    6、不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险;

    7、不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等;

    8、风险化解前,该停坚决停止,未开工项目不得开工。

    1128日发改委发布了《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》鼓励民资规范有序参与基础设施项目建设,促进PPP模式更好发展,提高公共产品供给效率,加快补短板建设。

    这么多的政策的发布是为了更好的规范PPP市场,引导PPP模式健康发展,PPP发展的这几年民资在其中一直充当着配角,经过这波政策规范、央企“让出”空间、政府给出“便利”,相信民间投资会在2018年释放出更大动力。


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