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    财政部再发力,剑指地方政府违法违规举债融资

    5月初,财政部联合六部门发文继六部门联合发文印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),旨在规范地方政府举债融资行为,6月2日财政部再度印发87号文《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,直指地方假借政府购买服务变相举债问题。

    官方数据显示,截至2016年末,我国中央和地方政府债务余额为27.33万亿元,负债率36.7%,债务风险总体可控。但是,部分地方存在不同程度的违法违规举债担保问题,个别地区偿债能力有所减弱。财政部此次矛头直指假借政府购买服务变相举债问题,将对地方政府、金融机构、社会资本带来哪些影响?




    对政府购买服务列出负面清单




    在《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中,财政部明确指出政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目,并列出负面清单:
    ——不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
    ——严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
    ——严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
    ——严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

    中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云说,通知在标题中出现“坚决制止”的表述。事实上,有些地方政府融资花样繁多,防不胜防,抑制和预防套用、滥用政府购买服务已经十分紧迫。“此时对政府购买服务列出负面清单,非常及时也非常必要。”

    财政部有关负责人也坦言,一些地方以政府购买服务名义变相举债融资,存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题,“加剧了财政金融风险”。

    据了解,今年1月,财政部向内蒙古自治区政府发函,指出自治区交通运输厅与区高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,约定于建设期及建设期后第1至17年或18年,通过购买服务资金支付项目建设资金,支持该公司作为承贷主体,向农业发展银行贷款105.5亿元,资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。

    在江苏省,经核查,常州市金坛区政府(甲方)2015年与金坛市城市建设开发总公司(乙方)签订购买服务《委托代建合同》,后者代建新城东苑建设项目。随后,这两方与金坛建设产业集团有限公司(丙方)签订三方《债权确认协议》,明确乙方已将基础债权全部无偿转让给丙方。2016年3月,丙方以新城东苑建设项目应收账款作为还款来源,向方正东亚信托有限责任公司融资5亿元,并请求出具财政承诺函。当月底,金坛区财政局出具相关承诺函,明确将项目融资款项纳入全区债务管理范围。这是典型的假借政府购买服务变相举债行为。




    开前门堵后门 多管齐下防风险




    实际上,从债务限额管理、预算管理、风险评估和预警,到风险事件应急处置、债务违约分类处置、完善监督体系等,近年来,我国政府一直致力于打造地方债风险管理“全链条”。“堵后门”剥离融资平台公司政府融资职能、坚决制止地方政府变相举债融资的同时,我国也在适时“开前门”,构建规范的地方政府举债融资机制。

    就在6月1日,财政部和国土资源部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》,明确将允许各省级政府发行土地储备专项债券,以合法规范方式保障土地储备项目的合理融资需求。这是我国**以地方政府性基金收入项目分类发行专项债券,被视为中国版“市政专项债”,标志着地方政府专项债券管理迈出重要一步。
    分析人士认为,财政部出台措辞严厉、针对政府购买服务乱象的意见,是对前期一系列疏堵政策的延续,突出了问题导向,显现推动落实既定政策的决心和韧性。

    中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说,通知的一大核心内容体现在预算管理方面,坚持先有预算、后购买服务。“这意味着政府购买服务仅局限于财政支出方面,不能突破既有的政府预算收入规模,不能因此而谋求增加融资收入。”

    意见还严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查,必须符合政府预算管理制度相关要求。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,不得通过政府购买服务向金融机构等融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

    乔宝云认为,没有金融机构的配合,地方政府违规融资通常很难实现,因此要制止违法违规融资,必须对借、贷双方都要出手。
    交通银行金融研究中心**产业分析师汪伟表示,新规将推动商业银行等金融机构进一步规范管理目前数额巨大的政府购买服务融资等各类融资模式。“在中央相关文件的连续规范和提示下,预计各金融机构将从更加认真严肃的角度,深刻理解、正确认识、合规处理包括PPP、产业基金、政府购买服务在内的各类融资模式,有效提升风险防范水平。”




    初步实现对地方政府违法违规融资防范全覆盖




    新出台的意见还要求各地切实做好政府购买服务信息公开工作,让政府购买服务项目及其预算安排真实合规、信息公开透明,确保可查询、可追溯,保障承接主体、金融机构合法权益。

    上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣说,上个月六部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,此次又精确到政府购买服务领域,这表明财政部门已对政府购买服务的范围与内容等进行了“重点监控”,正极力避免政府购买公共服务沦为新型违规举债方式。 

    财政部有关负责人表示,随着一系列文件的出台,我国初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策防范全覆盖。

    也有专家担心,地方政府隐性负债方式多样,目前很难做到隐性债务的显性化或全面监控。

    E20研究院执行院长薛涛认为,财政部**出台的通知“针对性强,措施得力”,关键还是要看落实情况。

    中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华说,要预防地方政府违法违规举债融资,很重要的一点在于遏制地方官员的“政绩冲动”。乔宝云也认为,要建立防范政府债风险的长效机制,单靠强化地方债管理是不够的,还需要进一步深化财政体制和经济体制改革,特别是转变政府职能。与此同时,建立更加激励相容的政府间财政关系,使地方政府从不敢触红线到不愿触红线。






    关于坚决制止地方以政府购买服务名义

    违法违规融资的通知

    财预〔2017〕87号

    各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局):

      《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)印发后,各地稳步推进政府购买服务工作,取得了良好成效。同时,一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题,加剧了财政金融风险。根据《*******预算法》、《*******政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)、国办发〔2013〕96号文件等规定,为规范政府购买服务管理,制止地方政府违法违规举债融资行为,防范化解财政金融风险,现就有关事项通知如下:

      一、坚持政府购买服务改革正确方向。推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务,有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。实施政府购买服务改革,要坚持费随事转,注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接,带动和促进政事分开、政社分开。地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向,依法依规、积极稳妥地加以推进。

      二、严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录,增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项,应当报财政部门审核备案后调整实施。

      严格按照《*******政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务,不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金,应当依照《*******政府采购法》及其实施条例、《*******招标投标法》规范实施。

      三、严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平,妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接,足额安排资金,保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行,从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同,应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行。

      四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查,必须符合政府预算管理制度相关要求,做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时,应当配合金融机构做好合规性管理,相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

      五、切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息,按规定及时向社会公开,提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息,包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等,确保政府购买服务项目信息真实准确,可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。

      各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性,统一思想,加强领导,周密部署,报经省级政府批准后,会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况,发现违法违规问题的,督促相关地区和单位限期依法依规整改到位,并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

      特此通知。

      财  政  部

      2017年5月28日



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