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    遏制违法违规变相举债 (解读地方政府土地储备专项债券管理办法)

    项目收益类专项债券破冰


    地方政府债券分为一般债券和专项债券。对于基本公共服务等无收益项目,地方政府可发行一般债券融资,将来由税收等财政收入偿还。而对于有一定收益的公益性事业发展,地方政府可发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。


    土地储备制度,作为政府供应土地、调控市场的一种制度安排,是稳定土地市场,落实调控职能的有效手段。比如,提供保障性安居工程用地,应对房价过快上涨,城市总体规划实施等,都需要一定的土地储备作保障。


    2015年以前,地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。朱道林表示,地方政府采用土地抵押、担保或者其他方式融资,规模越来越大而且不容易控制,容易造成较大的债务风险。


    统计表明,截至2016年末,全国地方政府债务15.32万亿元,地方政府债务率为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元,两项合计,全国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的2016年74.41万亿元的GDP计算,全国政府债务负债率为36.7%,低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。


    为加强对地方政府举债融资行为的监督、防范政府债务风险、保障地方政府合理融资需求,从2015年起实施的新预算法规定,地方政府应当通过发行地方政府债券方式举借债务,除此以外不得以其他任何方式举债。


    按照预算法要求,2016年,财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》,明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。


    与此同时,为保障土地储备等重点领域筹资方式调整后合理融资需求,财政部积极研究推动完善地方政府专项债券管理,加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐,着力发展实现项目收益和融资自求平衡的专项债券品种,2017年拟选择土地储备等重点领域开展试点。


    北京大学法学院房地产法研究中心中方主任楼建波说,发行土地储备专项债券既是落实新预算法等法规的要求,也是实施土地供给侧机构性改革的重要途径。“随着经济的发展,土地市场加大土地供应,要做好土地储备,做好‘七通一平’需要资金,银行不让借了,发债是必然。借鉴国外市政债券管理经验,对以对应的政府性基金或专项收入偿还的专项债券,强化项目收益和融资自求平衡的管理理念,发挥专项债券项目对应专项收入、资产的偿债保障作用,能主动防范化解潜在风险隐患。


    国泰君安证券银行业**分析师王剑说,在严格执行有关法规的同时,通过开“正门”发行土地储备专项债券,将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化,债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务,从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”,防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。


    选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类发行专项债券,有利于丰富地方政府债券品种,完善地方政府债券市场,进一步增强地方政府债券透明度,保护投资者合法权益,吸引更多社会资本投资地方政府债券。”王剑说。


    土地专项债券五大重点


    财政部有关负责人介绍,《办法》从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面,提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。


    一是体现项目收益与融资自求平衡的理念。土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。《办法》强调,发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源,对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。


    二是落实市县政府管理责任、加强部门协调配合。通过统一土地储备专项债券命名格式,将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府;强化财政部门、国土资源部门协调配合,发挥部门各自优势,保障专项债券顺利发行、使用和偿还。


    三是实现专项债券与项目严格对应。土地储备专项债券发行严格对应项目实施;债券期限与项目实际相适应;债券安排的支出明确到具体项目;土地储备项目取得的土地出让收入,按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。通过将原来集中发行和管理的专项债券,进一步完善为按项目发行和管理,便于投资者信息甄别,提高债券市场化水平。


    四是加强债务对应资产管理。加强储备土地的动态监管和日常统计,及时评估储备土地资产价值;加强土地储备资产维护管理,确保土地储备资产保值增值;严格储备土地担保管理,地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。


    五是依法安排债券规模。土地储备专项债券额度依法不得突破地方政府专项债务限额。各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。


    王剑表示,土地储备专项债券在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”,全面适应土地储备业务特点,有利于健全规范的地方政府举债融资机制,保障土地储备领域项目建设合理融资需求,防范专项债务风险。


    通过专项债券管理模式创新,形成总量可控、动态可持续的资金保障机制,以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求,既促进土地市场规范、健康发展,又发挥国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用,支持地方稳增长、补短板。”楼建波表示。


    土地储备专项债券实现与项目对应


    财政部有关负责人表示,《办法》规定,土地储备专项债券实现与项目对应。具体来说,土地储备专项债券可以对应单一项目发行,也可以对应同一地区多个项目集合发行,具体根据项目区位特点、实施期限等因素综合确定。


    土地储备专项债券原则上不超过5年,具体由省级政府结合项目实际自行确定;土地储备专项债券发行时,可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。


    土地储备专项债券支出应当明确到具体项目,在地方政府债务管理系统中统计,纳入财政支出预算项目库管理。地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库,项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况。


    土地储备项目取得的土地出让收入,应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金,专门用于偿还到期债券本金,不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。


    《办法》还规定,土地储备专债券与资产对应。土地储备机构应按照有关规定完成土地登记,加强储备土地的动态监管和日常统计,及时评估储备土地资产价值。地方各级国土资源部门要确保土地储备资产保值增值。明确地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。


    楼建波说,这些规定既严格又合理。比如,保障房用地之类的公益性用地出让,如果发债,肯定利润有限;考虑到了一批用地出让,项目收支平衡,商业性用地就能弥补公益性的不足。同时,发行土地储备债券时要“量体裁衣”,和项目对应,考虑发行的规模、年限、利率等,保障投资者的利益。“可以说,这些措施做到专款专用、便于监管。”


    朱道林表示,土地储备专项债券发行对应项目实施,债券期限与项目实际相适应,债券安排的支出明确到具体项目;土地储备项目取得的土地出让收入,按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。通过将原来集中发行和管理的专项债券,进一步完善为按项目发行和管理,便于投资者信息甄别,提高债券市场化水平。


    “通过统一土地储备专项债券命名格式,将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府;强化财政部门、国土资源部门协调配合,发挥部门各自优势,保障专项债券顺利发行、使用和偿还。”朱道林说。


    有专家预测,土地储备专项债券,只是地方政府专项债券的一个品种。随着今后逐步扩大范围,可能还会有新品种问世,像市政基础设施专项债券、交通运输专项债券等。不同的专项债券信用风险不同,发行利率有所差异,债券市场的市场定价功能将进一步发挥作用。

        

    作者:李忠峰

    来源:中国财经报



    仟浦财富核心团队成员在金融圈深耕多年,参与操作了近500家地方政府的近千个项目,足够的行业样本和丰富的经验,以及专业的操作技能和服务理念,可以为全国不同发展阶段客户提供切实可行的系统解决方案。

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