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    地方政府土地储备专项债券将发行,逐步扩大试点范围(附原文)

    6月1日,财政部、国土资源部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》。办法明确,为完善地方政府专项债券管理,2017年先从土地储备领域开展试点,发行土地储备专项债券,规范土地储备融资行为。


    1地方政府土地储备融资,为啥要发专项债券?


    这个还真得从头说起。


    新预算法规定,地方政府举借债务只有一条路,就是发行地方政府债券。除此以外,其他任何方式举债都不可以!这等于把“旁门左道”都堵死了,只开了一扇正门,目的就是严禁地方政府违规举债,严防债务风险。


    地方政府债券又分为两种:一般债券和专项债券。对于基本公共服务等无收益项目,地方政府可发行一般债券融资,将来由税收等财政收入来偿还;而对于有一定收益的公益性事业发展,地方政府可发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。


    土地储备制度,作为政府供应土地、调控市场的一种制度安排,是稳定土地市场,落实调控职能的有效手段。比如,提供保障性安居工程用地,应对房价过快上涨,城市总体规划实施等,都需要一定的土地储备作保障。


    “政府储备的土地,未来进入市场肯定是有收益的。但政府在进行土地储备时,需要取得土地、前期开发、储存管理等,这些都是需要资金投入的。”北京大学法学院副教授楼建波说,2015年以前,地方土地储备资金的来源以银行贷款为主,很多都是跟开发企业合作来进行的。新预算法实施后,银行贷款这条路就行不通了。解决土地储备资金问题只能走正门,即通过发行地方政府债券方式解决。


    所以,此次推出的土地储备专项债券,就是为土地储备业务“量身打造”的。


    2专项债券与土地储备项目对应,偿债资金有保障


    “土地储备专项债券,体现了项目收益与融资自求平衡的理念。”财政部有关负责人介绍,土地储备专项债券发行严格对应项目实施,通过专项债券项目作为偿债保障,来主动防范化解潜在的风险隐患。


    土地储备专项债券,如何发行和具体使用?


    《办法》明确,发行土地储备专项债券的土地储备项目,应当有稳定的预期偿债资金来源,对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。


    省级政府为土地储备专项债券的发行主体。土地储备专项债券可以对应单一项目发行,也可以对应同一地区多个项目集合发行。债券期限与项目实际相适应,原则上不超过5年。同时,鼓励地方政府通过结构化创新,合理设计债券期限结构,既避免期限过短造成的错配风险,又降低期限过长带来资金闲置问题。


    “土地储备专项债券,还将通过统一的命名格式,把债券偿还和资金管理责任,一一对应到具体使用债券资金的市县政府。”财政部有关负责人表示,土地储备专项债券资金,由财政部门纳入政府性基金预算管理,并由土地储备机构专项用于土地储备。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用,不得用于经常性支出。


    特别需要强调的是,土地储备专项债券的发行额度,不得突破地方政府专项债务限额的‘天花板’。”财政部有关负责人指出。2017年地方政府专项债券总限额是72685.08亿元,各省应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。


    3土地储备专项债券,到期如何偿还?


    《办法》要求,债券本金偿还,与项目取得的土地出让收入相对应。土地储备项目取得的土地出让收入,专门用于偿还到期债券本金,不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。


    建立专项债券与项目资产、收益对应的制度,以项目收益来偿还债务本息,这一条款真正体现了专项债券的本质。”上海财经大学副教授郑春荣认为,这有利于防范和化解专项债务风险,合理评估专项债务风险。


    比如,不同的地块项目,处在不同的城市或同一城市的不同区域,其融资风险与债券发行利率等均有所差异。这就要求投资者要因“地”而定,认真评估每个项目的债券投资风险,不盲目追求债券的**收益率。


    4专项债券品种,今后将逐步扩大


    “发行土地储备专项债券,既是解决地方政府土地储备资金的重要渠道,也是政府债务防控的重点。”中国农业大学资源与环境学院教授朱道林表示,规范政府土地储备融资行为,遏制违法违规变相举债,有利于防范地方政府债务风险,促进土地市场健康发展。


    发行土地储备专项债券,将土地储备资产及其预期土地出让收入显性化,明确地方政府不得以储备土地,为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。也就是说,地方政府也不能拿储备土地作抵押,为融资平台公司融资提供担保,等于从机制上堵住了变相举债的“后门”。


    “以往专项债券的监管主要来自于各级财政部门,而土地储备专项债券的监管中引入国土资源部门,有利于发挥各级国土资源部门的专业优势,确保土地储备项目的真实性、规范性,为确保偿债形成了良好的前期基础。”朱道林认为。


    逐步按政府性基金收入项目分类发行专项债券,有利于增强地方政府债券透明度,支持对债券科学合理定价,提高地方政府债券市场化水平。”郑春荣说,分类发行专项债券,对应的是哪块资产,资金用到了什么地方,将来用什么收入来偿还,都一目了然。政府举债融资更加规范,投资者心里也更加有底。


    郑春荣预测,土地储备专项债券,只是地方政府专项债券的一个品种。随着今后逐步扩大范围,可能还会有新品种问世,像市政基础设施专项债券、交通运输专项债券等。不同的专项债券信用风险不同,发行利率有所差异,债券市场的市场定价功能将进一步发挥作用,中国版的市政项目收益债加快扬帆起航。

    来源:经济网




    附件:

    关于印发《地方政府土地储备专项债券
    管理办法(试行)》的通知

    财预〔2017〕62号

    各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、各省级国土资源主管部门:

      根据《*******预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关规定,为完善地方政府专项债券管理,逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度,有效防范专项债务风险,2017年先从土地储备领域开展试点,发行土地储备专项债券,规范土地储备融资行为,促进土地储备事业持续健康发展,今后逐步扩大范围。为此,我们研究制订了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》。

      2017年土地储备专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达,请你们在本地区土地储备专项债券额度内组织做好土地储备专项债券额度管理、预算编制和执行等工作,尽快发挥债券资金效益。

      现将《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》印发给你们,请遵照执行。

      附件:地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)

      财政部   国土资源部

      2017年5月16日

    附件:

    地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)

    第一章 总则

      第一条 为完善地方政府专项债券管理,规范土地储备融资行为,建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度,促进土地储备事业持续健康发展,根据《*******预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关规定,制订本办法。

      第二条 本办法所称土地储备,是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

      土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

      第三条 本办法所称地方政府土地储备专项债券(以下简称土地储备专项债券)是地方政府专项债券的一个品种,是指地方政府为土地储备发行,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入(以下统称土地出让收入)偿还的地方政府专项债券。

      第四条 地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务适用本办法。

      第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区级政府(以下简称市县级政府)确需发行土地储备专项债券的,由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准,计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

      第六条 发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源,对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。

      第七条 土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

      第八条 土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理,并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备,任何单位和个人不得截留、挤占和挪用,不得用于经常性支出。

    第二章 额度管理

      第九条 财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内,根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素,确定年度全国土地储备专项债券总额度。

      第十条 各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排,由财政部下达各省级财政部门,抄送国土资源部。

      第十一条 省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分,由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复,抄送国土资源部。

    第三章 预算编制

      第十二条 县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划,编制下一年度土地储备项目收支计划,提出下一年度土地储备资金需求,报本级国土资源部门审核、财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一年度土地储备资金需求,经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门,抄送省级国土资源部门。

      第十三条 省级财政部门会同本级国土资源部门汇总审核本地区下一年度土地储备专项债券需求,随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议,经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部。

      第十四条 省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内,根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素,提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案,报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财政部门,并抄送省级国土资源部门。

      第十五条 市县级财政部门应当在省级财政部门下达的土地储备专项债券额度内,会同本级国土资源部门提出具体项目安排建议,连同年度土地储备专项债券发行建议报省级财政部门备案,抄送省级国土资源部门。

      第十六条 增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括:

      (一)省级政府在财政部下达的年度土地储备专项债券额度内发行专项债券收入;

      (二)市县级政府收到的上级政府转贷土地储备专项债券收入。

      第十七条 增加举借土地储备专项债券安排的支出应当列入预算调整方案,包括本级支出和转贷下级支出。土地储备专项债券支出应当明确到具体项目,在地方政府债务管理系统中统计,纳入财政支出预算项目库管理。

      地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库,项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况,并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

      第十八条 土地储备专项债券还本支出应当根据当年到期土地储备专项债券规模、土地出让收入等因素合理预计、妥善安排,列入年度政府性基金预算草案。

      第十九条 土地储备专项债券利息和发行费用应当根据土地储备专项债券规模、利率、费率等情况合理预计,列入政府性基金预算支出统筹安排。

      第二十条 土地储备专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2016〕155号)规定列入相关预算科目。

      第四章 预算执行和决算

      第二十一条 省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案,结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议,审核确定年度土地储备专项债券发行方案,明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

      市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。

      第二十二条 地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作,及时准确提供相关材料,配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。

      第二十三条 土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行,在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

      第二十四条 土地储备专项债券应当统一命名格式,冠以“××年××省、自治区、直辖市(本级或××市、县)土地储备专项债券(×期)——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券(×期)”名称,具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。

      第二十五条 土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素,土地储备专项债券可以对应单一项目发行,也可以对应同一地区多个项目集合发行,具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议,报省级财政部门确定。

      第二十六条 土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应,原则上不超过5年,具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议,报省级财政部门确定。

      土地储备专项债券发行时,可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

      第二十七条 省级财政部门应当按照合同约定,及时偿还土地储备专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

      第二十八条 土地储备项目取得的土地出让收入,应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金,专门用于偿还到期债券本金,不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

      因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。

      第二十九条 年度终了,县级以上地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构编制土地储备专项债券收支决算,在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映土地储备专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。

      第五章 监督管理

      第三十条 地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门建立和完善相关制度,加强对本地区土地储备专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。

      第三十一条 地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督,保障储备土地按期上市供应,确保项目收益和融资平衡。

      第三十二条 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务,不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务,不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

      第三十三条 地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理,切实理清土地产权,按照有关规定完成土地登记,及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任。

      第三十四条 地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动态监管和日常统计,及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息,获得相应电子监管号,反映土地储备专项债券运行情况。

      第三十五条 地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息,反映土地储备专项债券使用情况。

      第三十六条   财政部驻各地财政监察专员办事处对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督,发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为,及时报告财政部,抄送国土资源部。

      第三十七条 违反本办法规定情节严重的,财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格。违反法律、行政法规的,依法追究有关人员责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

      第六章 职责分工

      第三十八条 财政部负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度,下达分地区土地储备专项债券额度,对地方土地储备专项债券管理实施监督。

      国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理,指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作。

      第三十九条 省级财政部门负责本地区土地储备专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作,并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。

      省级国土资源部门负责审核本地区土地储备规模和资金需求(含成本测算等),组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接,配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。

      第四十条 市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级国土资源部门建议以及专项债务风险、土地出让收入等因素,复核本地区土地储备资金需求,做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。

      市县级国土资源部门负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素,审核本地区土地储备资金需求,做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接,配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作,监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金,合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接,加强对项目实施情况的监控。

      第四十一条 土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求,配合提供土地储备专项债券发行相关材料,规范使用土地储备专项债券资金,提高资金使用效益。

      第七章 附 则

      第四十二条 省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定,结合本地区实际制定实施细则。

      第四十三条 本办法由财政部会同国土资源部负责解释。

      第四十四条 本办法自印发之日起实施。                           



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