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    地方政府违规举债担保被问责 处罚“穿透”至责任人

    2月20日,在业内广泛流传的一份文件显示,2017年1月初,财政部曾分别致函五省市地方政府、两个部委,要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为,并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。流传的文件称:“要求严肃问责,并按照《*******预算法》的有关规定,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理”,并将结果于2月3日前反馈给财政部。


    1地方债发行管理规定梳理

    规范地方政府债务体系要追溯到2014年国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)(下称“43号文”)。该文件提出,加快建立规范的地方政府举债融资机制,明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。


    按照新《预算法》的规定,2015年1月1日起,地方政府举债只能发行政府债券,地方不得以其他任何方式举债。


    2015年财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》,提出合理确定地方政府债务总限额,并对地方政府债务余额实行限额管理,年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额),具体分为一般债务限额和专项债务限额。


    2016年国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》,明确将对地方政府性债务高风险地区实行分级应急处置,必要时将依法实施地方政府财政重整计划。文件反复强调,中央不给地方政府举债兜底。


    2违规举债花样繁多

      光大证券固定收益**分析师张旭认为,本次财政部核查的重点为“政府举债方式”和“政府担保行为”,这是地方政府债务管理中*为核心的两个问题。

      在政府的违规举债方式中,直接举债方式较少,更多的是通过企事业单位进行融资。张旭表示,此类融资模式非常繁杂,除了传统的贷款、信托融资,还发现了“市总工会向全市职工发行理财产品”的模式。甄别的关键在于“资金使用主体是否为政府或其部门”,“还款来源是否为财政资金”。

      地方政府违规举债中,政府融资平台仍是一个主要的工具。有的政府部门通过委托融资平台公司代建的方式,约定以政府购买服务的方式,隐形增加政府债务。

      比如,某高速公路建设公司就在该公司2017年发行的债券募集说明中披露,该公司2015年筹资活动现金流大幅增加,主要是受该省交通厅委托,为农村公路网建设项目向银行借款,借款主体是企业。

      地市级城投企业,公开发行的债券,募集的资金用途是“补充流动资金”,但是募集资金到账后,该公司将其中4亿元转借给了该市财政局并签订了借款合同,约定了借款期限和利息支付。

      一位不愿具名的分析人士表示,“地方政府违规举债的方式还有很多,财政部还要求各地进行自查。我个人认为更值得关注的是通过当下流行的PPP,产业基金等融资方式。”

      2016年6月29日,国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会做了《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。报告中显示,有的地区仍违规或变相举债。审计署抽查发现,至2015年底,浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式,举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务,内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中,约定以政府购买服务名义支付建设资金,涉及融资175.65亿元;浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中,不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

    3需严格控制地方预算、发债

    据媒体报道,财政部此次向五省市两部委提出核查,其中包括:内蒙古交通厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,约定于建设期及建设期后第1年至第17年或18年通过购买服务资金支付项目建设资金,支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体,向农业发展银行贷款105.5亿元,资金使用和项目实施主体实际为各盟市旗县交通局。


    周良仪分析表示,地方政府在公共服务和基础设施建设领域违规举债,通常是缘于地方政府希望通过政企合作模式达成建设需求,但上述行为将本应由企业承担的融资责任和融资风险,通过列支政府购买服务费用和担保函,实质又转嫁回了政府部门。


    郑春荣认为,从资金供给方面看,金融监管对约束政府投资需求监管不够到位。


    一位不愿具名的业内人士表示,此次事件也对地方政府和金融机构规范举债行为时提出新的要求。首先,要规范地方政府性债务管理,明确政府的监督责任,不能知法犯法;其次,要有效推进地方融资平台公司的转型,不能有“明股实债”、“政府兜底”等触红线行为;**,要合理处置地方存量债务的问题,严格控制地方预算和发债,建立相关预警机制。


    4机构热衷求取“安慰函”

      除了违约举债外,本次财政部规范的另一方面是地方政府的担保行为。《预算法》规定,除法律另有规定外,地方政府及其部门不得以任何方式为企业和个人债务提供担保。

      张旭认为,违规担保的判定,主要是两方面,一、是否出具了承诺函?例如:承诺当企业不能按时偿还债务本息时,安排财政资金偿还;承诺协调资金支付融资产品本息。二、是否纳入了年度财政预算(含政府购买服务预算)、中长期规划?

      比如,某市政府通过政府会议纪要,承诺将融资平台公司贷款本息列入该市财政中长期规划和政府购买服务预算,并且该市财政局据此向银行违规出具承诺函。

      此外,还有地方政府违规向金融机构出具担保函、协助调取资金支付本息的承诺函。某市政府同意该地城投公司通过银行贷款、信托、私募债等方式融资,并向有关金融机构出具了确认函,市财政局出具承诺函,承诺如企业不能按时偿还债务本息等,安排财政资金偿还。

      2016年10月,媒体曾报道贵州多地发文要求清查财政性违规出具担保函和承诺函的自查自纠工作,部分地方还向相关金融机构下发了“撤销函”或“作废函”。

      明知未经特殊法律授权,地方政府违规担保并没有法律效力,但是还是有不少金融机构热衷要求提供这样的“安慰函”。本次财政部的问责中,违规举债的地方政府及企业均被处罚,同时,财政部还建议金融监管部门对违规的金融机构进行处罚。

      张旭也表示,从网络流传函件看,本次财政部核查给出的处理建议很重,已经直接“穿透”到责任人。



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