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    国务院43号文促使地方融资展开变革

     102日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称国务院43号文)对外公布,中央政府全面明确了建立"借、用、还"相统一的地方政府性债务管理机制,明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门,不得通过企事业单位等举措,剥离融资平台政府融资职能,切实做到谁借谁还。

      

    国务院43号文促进政府风险减小

      

      在发布国务院43号文的同时,财政部相关负责人表示,对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目,规范后主要有三个渠道:一是对商业房地产开发等经营性项目,要与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广PPP模式,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资。

      温来成解释称,有能力承担并有收益的融资平台变为企业,适合做PPP项目的将筹集后续资金继续开展,但是筹集的资金债务将变成公司债务,不再是政府债务。以后地方债务只能是发行地方债券。

      根据中债资信统计,2013年末城投债券存量债券规模为22314亿元,而审计署认定的20136月底负有偿还责任的企业债券为11658.67亿元,因此必然有一半的城投债券将不被认定为政府应当偿还的债务。

      早在1998年前后,中国各级地方政府就成立了自己的平台公司,由于举债主体、举债程序不透明,债务没有纳入预算管理等问题,导致地方债数额每年增长的同时风险不确定。

      **审计报告显示,截至20136月底,地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体,分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元。

      根据财政部测算,如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算,地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元,其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。

      温来成认为,通过上述三个渠道,中国开始切断政府债务和国有企业特别是融资平台的债务关系,政府债务风险将变小。不过,中国上万家地方融资平台公司却将迎来一场大洗牌。

      已经有一些地方政府开始处理融资平台。一位地级市的财政部门官员告诉经济观察报,他们的融资平台开始的时候属于财政部门管辖,后来归属市政府国资部门兼管,现在开始处理,大部分将化作企业,自行发展,对于人员回归原单位的还是公务员,事业单位职工,留下来的转变为企业员工。

      而另一家城市的融资平台公司则宣称,他们在很久之前已经开始对融资平台转型开始操作。在财政部门下设立统一的控股平台,各家融资平台算是控股集团的子公司,同时还将政府持有的金融机构的股份转到控股平台下面。

      财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚告诉经济观察报,现在融资平台的日子并不好过,融资任务大,融资环境不太好,债务风险比较大,转型是必然的。

      实际上,早在2010年以来国家及相关部门出台相关政策清理和规范地方政府融资平台以来,以城投公司为主题的地方融资平台就开始了漫长的转型之路。

      中债资信评级**分析师霍志辉告诉经济观察报,虽然基于融资平台庞大的存量债务、其他融资渠道不足和其他配套措施不健全,仍承担着政府的公益性项目融资职能,但是逐步增加经营性业务,增强其自身的造血功能。根据中债资信统计数据,2011-2013年样本城投企业主营业务收入由 1712.22亿 2295.47亿元。

      霍志辉认为,从业务角度来看,未来城投公司将获得地方政府注入更多市场化的城市经营性资产和项目,比如燃气、水务、公交等传统市政公用类资产,以及封闭运营的棚改项目、停车场、广告权、加油站、收费的文化体育资产、房屋等商业设施,或采取特许经营权政府购买拨付改租赁等更加市场化的支持方式将没有收益性的公益性事业改造为能获取稳定经营性现金流的项目,城投企业继续运营上述项目。

      国务院43号文的部分**问题

      不过,考虑到地方政府发债额度实行限额管理,难以完全满足地方政府项目融资需求,霍志辉认为,未来城投公司仍将继续存在,通过发行项目收益类债券等方式进行融资。

      此外,霍志辉认为,上述国务院43号文仍存在一些影响城投企业及其融资未来发展的未明确事项。首先,没有收益的公益性事业和有一定收益的公益性事业定义未明确,未来城投发债可能存在打擦边球现象,将没有收益的公益性事业通过包装变成有收益的公益性项目,继续由城投企业发债。

      其次,意见未能明确哪些城投债券会被甄别为地方政府应偿还债务,并未说明甄别分类出的城投债券是否向社会公告,如果不公告,仍将导致投资者分不清存量城投债券中,哪些是地方政府债务,而且这个工作量很大,过程不透明,主要取决于城投公司和政府的谈判能力。

      第三,政府性债务分为一般债务、专项债务和或有债务,并指出或有债务确需政府偿还的资金也纳入预算管理,其中并未明确或有债务认定标准,政府或有债务是否会披露,这可能会导致部分城投债券仍会罩上政府信用背书的迷雾。

      因此,他建议上述国务院43号文的实施,仍需相关政府部门,比如国家发改委、人民银行、银监会等,出台一系列实施细则来进一步细化执行层面制度。

      国务院43号文的出台给我国地方政府带来了重大变革,一方面进一步规范了地方债务,促使形象工程等贪腐活动的禁止。另一方面也推动地方融资平台的变更,促使地方融资更加的公平公正公开,有助于保障社会大众的利益。


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